大国策-第43部分

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益团体的职能性利益的角度来确定‘效用’和‘效率’（更明确地说是‘活力’）的内涵，并以能否满足人们对这些‘效用’和‘效率’（或‘活力’）的期望为标准来评价、区分‘政治体制’和‘政治系统’。”

经济增长与合法性的“政绩困局”（2）
从常识和从历史经验教训上看，一个政权，如果不能够为民众提供最基本的安全与秩序保障，不能够提供最基本的公共服务以满足民众最基本的生活需要，是无法得到民众支持和认同的，从而也是不能长久维持统治的。托克维尔在考察法国大革命时就对封建政府无力保障人们基本生活需要从而引起人们普遍不满的情况进行了考察，指出：“每个人都因贫困而指责政府。连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府；连季节气候异常，也责怪政府”。在这样的情况下，大革命的爆发与旧制度的灭亡也就不难理解了。相反，也有一些国家，比如二战后的一些威权国家，威权政府的上台并不是以民意为基础而是通过政变、暴力等手段上台执政的，其合法性在最初是很脆弱的，但这些威权政府通过努力实现经济增长、确保经济成功而在一段相对较长的时期内赢得了民众的支持、保证了政权的稳固。这正如日本学者山口定所说：“从短期角度来看，没有‘正统性’的‘政治系统’和‘政治体制’可能会因其能够满足多数公民和多数有实力的利益团体对‘效用’和‘效率’的期待而继续存在下去；反之也是同样。从长期角度来看，即使是缺乏‘正统性’的‘政治体制’，只要它能长期成功地满足人们对‘效用’的期待，其‘效用’不久就可能转化为‘正统性’（联邦德国的‘基本法’体制的巩固、在日本国宪法问题上的所谓‘明文改宪’论者的失败就是两个典型的事例）。反之，如果长期在满足‘效用’方面连续遭到失败，那么也很可能会使其原来具有的‘正统性’受到损害乃至全部丧失。”
　　法国学者让—马克？夸克则把政府满足民众需要作为一种政治责任，这一责任的履行直接关系到政府的合法性。他指出：为了使共同体中的成员能够认为统治者的地位是具有合法性的，那么就需要政府明确地表现出它所具有的公共福祉的活力。政治权力除非是想抛弃自己的任何信誉，否则，它就必须通过为共同体服务而使自己的合法性得以证明，对于任何一个想方设法显示其所具有的统治权力的政治领导人来说，他必须，或者说尝试，或者说是尽全力满足共同体成员的需要。因此，对统治者合法性的评价不只是通过他能够根据当时社会的法律与基本原则做出决定采取行动，同样还在于他是否能够获致有效的结果。国家必须服务于社会，所以表述这种服务并不足够，还应该以一种可信的方式来实现这种服务。
　　对合法性所需要的这种政绩支持，政治学上用“有效性”这一术语来概括。所谓有效性，就是指政治体系在大多数人民及利益团体中能满足政府基本功能的程度，就是政治统治的实际业绩。对于有效性与合法性的关系，有许多学者做了深入分析，如李普塞特就指出：从短期来看，效率很高但缺乏合法性的社会，如一个统治有方的殖民地，要比效率相对较低但合法性高的政权更不稳定。但另一方面，几代人时间的长期持续的有效性，也可以给予一个政治体系合法性。在现代世界，这种有效性主要是指持续不断的经济发展。那些能够成功地适应工业系统需要的国家，其国内政治动荡是最少的，它们或者保持了传统的合法性，或者树立了强大的新象征。亨廷顿在对新兴*国家的合法性进行考察时也指出：如果这些国家在解决国家所面临的重大问题时失败，如“负债、贫困、通货膨胀或叛乱，可能意味着*在该国的终结”。总之，合法性需要有效性的支持，这应该是得到政治学界公认的一个基本观点，当然也早已经被人类政治实践中的无数事实所证明。就中国政治的合法性基础来说，改革开放以后，随着政治、经济、文化的发展和社会的变迁，传统的以意识形态和个人魅力为基础的合法性面临重大挑战和困难，政治稳定急需新的合法性基础。中国共产党审时度势，在合法性建设上从原先的重意识形态和个人魅力转向强调以经济增长为主要内容的有效性。这样我们就不难理解*的下述论断：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”正因为把经济增长作为合法性的最重要支撑，所以经济问题就成为压倒一切的政治问题了。所以，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”改革开放以后，我们强调以经济建设为中心，强调经济发展的速度、发展是硬道理，这显然不是单纯从经济角度做出的部署，而是更着眼于政治，着眼于合法性。正如有国外学者所评价的：改革开放以来“经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉”。

经济增长与合法性的“政绩困局”（3）
不能把合法性的一切希望都寄托在经济增长上
　　不过，过分夸大经济绩效或有效性在合法性建设中的作用，把它作为合法性的唯一依据，则也是十分危险的。亨廷顿对此进行了考察，提出了合法的“政绩困局”这一命题。他指出：“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了可以被称作政绩困局的东西”，“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”当政绩成为合法性的唯一来源时，如果没有了好的政绩，政治体系会失去合法性，这很容易推导和理解。但为什么当它有了好的政绩时，也会失去合法性呢？产生这一现象的内在机理是，在政绩成为合法性的唯一来源的情况下，如果政治体系有了好的政绩，比如实现了经济增长或政治稳定，那么民众很可能就会关注其他问题，比如公平、*、自由等等，而这些是那种把政绩作为唯一合法性来源的政权所根本无力解决或提供的，这样这种政治体系也就或迟或早会失去合法性。从经验上看，二战后一些威权国家就发生了这样的事情。因此，有学者在对此进行分析后指出：威权政治的合法化有着两个限制，其一是它有一个下限，即政府绩效必须超过某个最低水平线，否则威权主义的合法性就不能为人所信；其二是它存在着上限，如果政府绩效超过了一定的水平，它就不能为威权政治提供合法性了，因为如果社会经济条件通过成功的政府绩效得到了改变，威权政治体制就会因完成了它的历史使命而变得不再是不可缺少的了。
　　合法性的基础可以有许多，但其最重要的至少包括以下三个方面：一是意识形态基础，即从人们的认知、信仰、价值观等理念方面获得支持；二是规则基础，即政治权力的获得与运作遵循公认的程序与规则；三是我们前面已经分析过的有效性基础。一个政权要获得稳定、持久的合法性支撑，最可靠的是要同时具有这三个方面的合法性基础。因此我们也可看出，尽管有效性和合法性之间有密切联系，但二者之间也是有根本区别的：“有效性主要是工具性的，而合法性是评价性的”；或者说，有效性主要是指作用，而合法性是确定价值。维持一个政治体系需要其有效性，但有效性并不是保证合法性的唯一途径。合法性的来源包括绩效、意识形态、传统、法理、体制、结构、个人品质等等诸多方面，单靠某一个方面显然是不够的。也就是说，有效性只是合法性的必要条件，但不是其充分必要条件。因此，一个单纯以有效性为基础的政权，即使有了好的政绩，也很可能陷入合法性的“政绩困局”而难以长久维持其统治。
　　就当代中国政治的合法性基础来说，值得庆幸的是，我们虽然特别强调经济增长的重要性，但并没有把它作为合法性的唯一基础，因而我们当然不存在合法性的“政绩困局”现象。但是也有一种倾向值得注意，就是社会上有一种思想，以为只要经济增长了，合法性就有了，社会就必然是稳定的；或者认为只要经济上不出问题，政治上也就不会出问题。根据我们上面的分析，这种想法在逻辑和理论上是站不住脚的（它把有效性等同于合法性了），而如果付诸实践，其危害也将是严重的（将很难避免合法性的“政绩困局”）。因此，我们必须对此保持高度警惕。

经济增长与合法性的“政绩困局”（4）
经济增长常常被比喻为把蛋糕做大，但是蛋糕做大了，是否就可以解决一切矛盾和问题呢？显然不能。蛋糕做大了，至少还有个如何分配的问题，分配不公，同样会引起矛盾、激化矛盾。因此，把经济增长等同于政治合法性的观点在逻辑上是有根本缺陷的。具体来说，这些缺陷包括：第一，经济增长只是经济总量的增加，单纯的增长并不能使人们感觉分配的公平。而后者也会直接影响到人们对政治体系合法性的判断。就我国而言，在20世纪80年代中后期人们就曾对“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的现象感到不解，其实这正是经济发展后人们关注公平分配而产生的结果。随着改革开放的发展，在经济增长的同时，近年来地区差距、行业差距、人们的收入差距在拉大，当然这其中也包含为了保持效率所必需的差距，但差距的过大必然会引发矛盾。学术界近年来对我国社会基尼系数的计算尽管有一些争论，但不可否认的是，这一系数已相当高了，并且还呈发展之势。这说明社会的贫富分化必须引起高度重视了。第二，即使在经济增长的同时实现了公平分配，这也只是保证了人们经济利益的实现，而人们政治利益的实现是经济增长所无法自动完成的。虽然在政治学上有所谓“李普塞特假说”，认为经济增长会带来*的发展（或者说经济增长与*成正比例关系），且不说这个“假说”在理论上本身还很具争议，即使有一些事实可以确证，那也是在经济增长的基础上，政治体系自觉或不自觉的调整、改革的结果，而不可能是经济增长自动实现的。而且，我们还必须注意到，在人们还不能解决温饱时，实现经济增长、提高人们生活水平对政治体系合法性的提高有非常重要的意义，但当人们的温饱问题已经解决时，人们给予更多关注的可能就不是经济（或者说不单纯是经济），而会转移到政治等其他问题上去了。20世纪*十年代一些威权国家的政治转型就说明了这一点，在实现成功的经济增长后，相对的经济繁荣和生活水平的提高极大地减弱了民众经济上的不安全感，因此越来越多的人关注的焦点逐渐从物质上的改善转移到生活质量的提高，尤其是政治生活质量的提高，而这是威权政府难以满足的，从而产生了合法性危机。第三，作为合法性基础之一的有效性或者政绩，是政府公共政策的绩效，创造这些绩效的公共政策并不只是追求经济增长的经济性公共政策，而且还包括保障公民基本权利和自由、维护国家安全与利益等方面的政治性公共政策，以及实现社会公平、环境保护、可持续发展等社会性公共政策，因此，仅有经济增长这一经济性公共政策的绩效，而在政治与社会公共政策方面无绩效，也会影响到公众对政府绩效的评价，从而影响到政府的合法性。而且，我们还必须注意，公共政策是一个复杂系统，三大公共政策之间是互相影响、互相制约或互相促进的，如果没有政治与社会方面的有效的公共政策相配合，单纯靠经济性公共政策也是不可能长久地维持经济的高速增长的。第四，过分注重经济增长，注重“政绩合法性”，在一定程度上会刺激“唯政绩主义”，这会导致一些对合法性有严重损害的行为：一些官员为了个人政绩，会出现“唯经济指标”现象，一切为了指标，一切以指标为转移，为了政绩而乱摊派，搞劳民伤财而难有实效的“政绩工程”，或者是只图眼前经济增长，而无限制地掠夺自然资源，破坏生态平衡，以及虚报数字、欺上瞒下的“数字出官、官出数字”现象。这些无疑会导致合法性的流失。第五，经济增长要通过经济体制改革来实现，而学术界较为公认的看法是，我国的经济体制改革在很长一段时期内是一种“增量改革”，这种从体制外改起的“增量改革”是一种帕累托改进，即改革基本做到了在没有人的既有利益受损的情况下，社会经济总量的提高。这也正是我国经济体制改革顺利推进的重要原因。然而，“增量改革”总会转向“存量改革”，体制外改革总会转向体制内改革，而当改革进入体制内，对既有利益进行分配时，其难度和阻力会加大，引发的矛盾会更多，这些矛盾是单纯靠经济增长无法解决的。这些矛盾不能得到有效协调和处理，不仅会影响到经济增长的实现，而且也会直接影响到政治合法性。第六，最重要的是，经济增长有其内在规律性和周期，一个社会的经济，不可能长时期保持高速增长。而且在经济全球化日益发展的今天，一个国家对其国民经济的调控还会受到更复杂的国际因素的影响。如果把合法性的一切希望寄托在经济增长上，当经济增长受制于自身规律而不能实现时，政治体系的合法性如何维护？有学者指出：把合法性与经济绩效挂钩必然会产生政治上的危险，一旦经济出现大的滑坡和危机，无论执政者是否有责任，都会导致合法性的丧失，最后引起政治统治的崩溃。这是一把“悬顶之剑”。在这方面，我们需要引以为戒。过去相当长时期，我国合法性的维持主要是靠意识形态和领袖的威望，这使得我们国家在经济上受到很大挫折的情况下依然能够保持基本的社会和政治安定。而世界上也有一些国家曾经单纯注重经济增长，这样在20世纪90年代中后期的金融危机或经济危机的冲击下，经济发展停滞下来，这些国家的各种社会矛盾很快就爆发出来，甚至出现了政治*。正反两方面的经验教训都说明，把合法性全部维系于经济增长上，是十分危险。　电子书　分享网站

经济增长与合法性的“政绩困局”（5）
因此，那种认为经济增长了，政治上就可以高枕无忧了的观点是不正确的。我们一方面要努力实现经济的稳步健康发展，但也不能把合法性的一切希望都寄托在经济增长上，我们要努力开发其他的合法性途径。
　　巩固我国政治合法性基础的措施
　　单纯靠有效性或经济增长来保证合法性，其危险不仅在于一个政治体系很难在长时期内总是有很好的政绩、持续稳定的经济增长，而且也在于即使能够保证经济增长，也有可能陷入合法性的“政绩困局”而危及政治体系。既然合法性的来源包括绩效、意识形态、传统、法理、体制、结构、个人魅力等等诸多方面，我们就应该努力开发各种能够促进合法性的资源，通过强化多元化的合法性基础来促进合法性的稳固与成长。当然，鉴于有效性、规则制度、意识形态在合法性建设中的重要地位，以下几方面的工作对于中国政治合法性基础的巩固是具有特殊意义的。
　　第一，坚持把发展作为第一要务，坚持科学发展观，努力实现经济社会全面发展。党的十六大报告指出：“我们党在中国这样一个经济文化落后的发展中大国领导人民进行现代化建设，能不能解决好发展