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食品价格中的经济学:粮价谁决定-第6部分
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乙醇工厂的加工原料。6 国家政策帮助了玉米乙醇工业的起步，并且政策在该行业的扩张中也起到了非常重要的作用。美国生物燃料政策的三个主要组成部分包括，对乙醇生产和消费进行补贴、对进口乙醇征收关税和硬性规定乙醇消费量的最低标准。近些年的乙醇补贴力度和关税税率都没有提高，事实上最重要的乙醇补贴标准在2009年1月1日还被下调了。生物燃料用量强制规定在2005年首次获得立法机构批准，之后法定最低消费量标准得到了大幅的提升（见表3…1）。
表3…1 美国生物燃料政策
2005年 2007年 2009年
乙醇每加仑税收抵免额（美元）
乙醇每加仑征收关税额（美元）
生物柴油每加仑税收抵免额（美元）
可再生燃料标准*（十亿加仑） 无
* 随着时间的推移可再生燃料标准规定了生物燃料使用量的最低水平。2007年《能源独立和安全法案》也对于特定类型的生物燃料使用量做出了强制规定。
这三项政策都在美国乙醇产业扩张中发挥着作用。将乙醇和汽油混合销售的经销商可以获得税收抵免。这种优惠使得它们能够向乙醇生产商支付更高的价格，这就鼓励了乙醇生产，并且也使经销商愿意对混合燃料的消费者收取更低的费用，这就鼓励了乙醇消费。乙醇关税使得巴西乙醇在美国市场上更加昂贵。有限的竞争有利于支撑起美国国内的乙醇价格。7 当石油价格在2005～2008年间上涨时，美国乙醇生产商获得的价格也在上涨。乙醇税收抵免和乙醇关税意味着美国乙醇产业的利润空间相比在没有这些政策的情况下被放大了。
可再生燃料标准（RFS）规定了美国生物燃料使用量的最低水平。能源立法在2005年获到通过，并首次建立了可再生燃料标准，这个标准的起始水平被证明远远低于乙醇使用量的实际水平。石油价格的急剧上涨和甲基叔丁基醚（MTBE）从这个国家的燃料供应中剔除都意味着乙醇的实际需求比可再生燃料标准要求的要多。因为乙醇和生物柴油消费量在2006～2008年均超过强制规定的水平，人们很容易得出这样的结论：可再生燃料标准并不是2005～2008年间生物燃料产量和粮食价格上涨的主要原因。
美国《能源独立与安全法案》（EISA）于2007年年底通过，确立了更加雄心勃勃的目标。2005年立法机构的可再生燃料标准确定，要把乙醇使用量水平提高至75亿加仑，然而《能源独立与安全法案》制定的2022年消费量目标是360亿加仑。由于意识到了玉米乙醇产量的过度扩张能够导致粮食价格上涨，《能源独立与安全法案》对以玉米为原料的乙醇产量做出了上限规定，在2015年和之后的年份里符合可再生能源标准要求的最大产量为150亿加仑。可再生能源标准里规定的剩余消费量将要被“高级生物燃料”来满足，在这类燃料的生产过程中不使用玉米淀粉。书 包 网 txt小说上传分享
2005～2009年间的经验（3）
尽管2005～2008年间美国的生物燃料消费量超过了可再生能源标准规定的底线，对生物燃料产业来说可再生能源标准仍然提供了一种保险措施。乙醇和生物柴油生产商相当肯定，即使石油价格下跌，可再生能源标准也为未来生物燃料使用量的增长提供了基本的保障。对可再生能源标准将迅速提升的预期导致了超量乙醇和生物柴油工厂的兴建，如果没有这种预期，这些工厂就不会存在。生物燃料产能迅速扩张引起了用来制造乙醇和生物柴油的玉米和大豆油的消耗量上升，并且导致了粮食价格上涨。
2008年年底，不存在任何政策上的突然逆转能够解释粮食价格的下跌。美国可再生能源标准还在，并且美国乙醇税收抵免额度的微幅减少只有到了2009年才起作用。经过大量的辩论之后，欧盟决定支持生物燃料的发展，并采用直接规定生物燃料和其他来源的可再生能源使用量的解决方式。然而，尽管没有立法层面或者宣布政策目标的剧烈改变，政治上和监管层面的不确定性也延缓了生物燃料产业新增投资的步伐。例如，得克萨斯州州长瑞克·派瑞（Rick Perry）在2008年试图要求缓和生物燃料产业发展，一旦成功，将会调低可再生能源标准。到了2009年，实施2007年《能源独立与安全法案》的细则依然在起草阶段，并且在新的监管体系下如何来区别对待不同类型生物燃料的问题也没有得到解决。
除了生物燃料政策以外，其他的一些政策也在推高2007年和2008年世界粮食价格方面发挥了重要作用。对粮食价格上涨的恐惧迫使许多国家改变贸易政策，限制粮食出口或者鼓励粮食进口（见表3…2）。这些政策在少数国家里达到了预期的效果，国内粮食供应增加并且控制住了国内粮价上涨。但也产生了一个严重的负面效果，即通过减少其他粮食进口国的供应量，这些政策引发了对有限供应量的争夺，并推高了国际市场上的粮食价格。
表3…2 2007年和2008年粮食价格上涨的政策回应
国家或地区 政策调整
印度 严禁小麦和非巴斯马蒂稻米的出口；降低进口小麦面粉的关税
中国 对谷物出口征收关税
欧盟 停止对奶制品出口提供补贴；降低谷物进口关税
俄罗斯 提高小麦出口关税
印度尼西亚 对棕榈油出口征收关税；降低进口大豆和小麦的关税
越南 严禁稻米出口
阿根廷 提高谷物和油籽的出口关税
乌克兰 严禁小麦出口
资料来源：改编自美国农业部的一份报告，罗恩·特罗斯尔（Ron Trostle），全球农产品的供应和需求：导致近期粮食大宗商品价格上涨的因素，2008年5月。
这些政策改变可能对大米市场造成了最恶劣的影响。世界大米总量中只有很小的一部分在国界线之间流通。例如在2007/2008市场年度，世界大米产量中仅有7％在国际上交易。8 在正常情况下，印度和越南是世界上出口大米最多的三个国家中的两个（泰国是最大的出口国），因此当这两个国家限制大米出口时，世界市场上大米的疯狂抢购局面接踵而来。
在2007/2008市场年度期间，如果不提到大米贸易上的种种限制，世界大米价格的上涨程度根本无法解释。其他谷物价格的上涨确实对大米价格产生了上行力，因为如果大米价格仍然维持低位，一些消费者就放弃食用小麦和玉米制成的食品，转而消费大米。然而，简单地回顾一下世界大米供给和需求的数据就能发现，通常这种情况不能引起价格的急剧上涨。根据美国农业部的评估，2007/2008年度世界大米产量实际上超过了大米的消费量，并且年度期末的世界大米库存量也高于初期的水平。9 如果印度、越南和其他国家没有限制出口，国际市场上交易的大米价格就不会涨幅如此之大。
政策决定也同样扩大了2005～2009年间全球奶制品市场价格的波动。欧盟实施了一套复杂的奶业政策，包括限额政策规定了奶牛农场主可以经营的市场份额，扶持政策为国内市场价格提供了最低担保，以及以出口补贴政策来消化过剩产量。由于澳大利亚出现干旱、亚洲需求的强劲增长和一系列其他因素，世界奶制品价格在2007年出现迅猛上涨。为了限制欧盟内部牛奶和其他奶制品价格的上涨，欧盟停止了奶类出口补贴政策来减少出口。这进一步减少了国际市场上的供应，并导致国际奶制品价格涨得更高。
当许多粮食产品的国际价格在2008年最后几个月和2009年年初下跌时，许多国家至少扭转了一些限制出口和鼓励进口的政策。欧盟重新提供奶制品出口补贴，并提高了谷物进口关税来回应较低的奶制品和谷物国际价格。其他国家取消了各自的谷物出口限制。正如同限制出口和降低进口门槛曾经在2007年和2008年年初推高国际市场价格一样，重新制定的出口补贴和抬高的进口壁垒在2008年年末和2009年年初压低了国际市场的粮食价格。
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为什么故事有点复杂
国家政策和粮食价格之间的故事甚至比目前提到的更为复杂。我们来看一下印度的例子，这个国家在2007年和2008年不仅仅限制了谷物出口，同时也提高了政府支付给农民的小麦和大米的最低收购价。支撑价格的上涨鼓励印度农民增加2008年小麦和大米的产量。然而，这些支撑价格甚至在印度谷物供应量增加后也没有进行调整，结果导致，即使国际市场价格下降并且印度谷物库存量达到了近些年的最高水平，印度国内谷物价格在2008年年末仍然顽强地维持高位。10
许多国家的粮食政策都存着类似的混乱情况。大多数国家维护着一组复杂的政策体系，追求着相互矛盾的政治和经济目标。美国同时实行着鼓励生物燃料生产（进而提高粮食价格）和粮食生产补贴计划来降低粮食价格的政策。
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生物能源政策如何影响粮食价格（1）
支持生物燃料的政策推高粮食价格，大多数分析师都会赞同这个简单的陈述，但是在这种影响效果有多大的问题上人们却很难达成任何形式的一致意见。声称在2005～2008年间生物燃料产量对粮食价格产生了重大影响，与声称生物燃料政策能产生很大的影响不完全是一回事。2005～2008年间，石油价格的大幅上涨能够引起生物燃料产量的明显增加，即使这期间国家生物能源政策没有做出任何调整。废除支持生物燃料的所有政策并不会导致所有的生物燃料停产。
在2009年的一份报告中，粮食与农业政策研究院密苏里大学分部（FAPRI…MU）的评估结果显示，废除三大政策对美国乙醇产业的支持将造成未来美国乙醇产量平均下降36％。11 如果没有了税收减免、关税保护和可再生能源标准，乙醇生产商得到的价格将下降，玉米乙醇工厂的新增投资将渐渐停滞，并且一些现存的工厂也将因为无力偿付成本而关闭。乙醇产量的急剧减少将对市场产生重大影响。例如，乙醇生产消耗的玉米需求少了，玉米价格将下降。较低的玉米价格将降低乙醇生产商们面临的一项主要成本，这又将允许最具效率的企业能够继续运行，尽管乙醇的价格也很低。
终止美国乙醇价格扶持政策将对粮食价格造成巨大的潜在影响。FAPRI…MU的评估结果显示玉米价格将下降13％，如表3…3所示，较低的玉米价格将刺激农场主种植较少的玉米和更多的大豆及小麦，并且鼓励更多的玉米消费并减少小麦和其他谷物的消费。生产和消费的这些改变将导致可替代农作物的价格降低。玉米和其他饲料价格下降，会进一步降低生产肉和奶的成本。牲畜产量微幅上涨的局面就会出现，并导致牛、猪、鸡和牛奶的价格出现小幅下降。这些农产品价格的下降相应地就会降低消费者的食品价格。
表3…3 废除美国乙醇扶持政策对美国农作物和牲畜价格的影响
产品 变化百分比
玉米
小麦
大豆
牛
猪
鸡
牛奶
注：评估值是8年时间的平均影响，前提是假设乙醇税收抵免、乙醇关税和可再生能源标准都被取消。
资料来源：粮食与农业政策研究院密苏里大学分部（FAPRI…MU）#04…09号报告，可选的美国乙醇政策取向的影响效果。
在诸如美国这样的高收入国家，取消乙醇扶持政策对消费者食品价格变化幅度的影响相对很小。例如，FAPRI…MU的研究显示，政策取消后美国消费者食品开支的降低程度不足1个百分点。这种情况归因于初级农产品的成本只占消费者在杂货店和餐馆花费支出的很小一部分。在低收入国家，小麦和其他基本谷物占据了食品购买力相当大的比重，因而上述政策变动的影响就要大得多。
目前美国乙醇扶持政策组合使得乙醇和汽油市场之间的关系十分复杂。当石油和汽油价格非常高时，同在2008年中期一样，乙醇需求强劲，因为人们都在寻找常规汽油的廉价替代品。与汽油价格较低时相比，这导致乙醇相对价格更高。乙醇税收抵免具有双向效果，一方面进一步推高乙醇生产商获得的价格，另一方面降低了消费者支付的乙醇价格。因此，当石油价格处于高位时，乙醇税收抵免能够刺激更多的乙醇生产和消费，这也随之引起玉米消费量的上升和粮食价格的上涨。书包 网 。 想看书来
生物能源政策如何影响粮食价格（2）
2005～2008年间，美国乙醇生产量和消费量远远高于可再生能源标准（RFS）的要求。高涨的石油价格、税收抵免政策的持续和进口关税壁垒三者的结合足以诱发美国乙醇产量迅速增长。当石油价格在2008年最后几个月里下降时，情况改变了。低廉的汽油价格意味着乙醇作为一种燃料失去了竞争优势，即使税收抵免政策仍在起作用。乙醇价格跌至许多生产商无力偿付成本的地步，因此一些工厂被关闭。
在前几年仅作为生物燃料生产商的一种保险措施存在的RFS突然间变得与生物燃料市场紧密联系在一起。截至2008年的最后几个月，生物燃料产量似乎看上去将同2009年的RFS捆绑在一起了，这就是说公司只会使用法律规定的乙醇和生物柴油限量，因为超过RFS的限量，使用生物燃料不再具有经济上的诱因。生物燃料供应方必须得到足够高的价格，才能说服他们无视汽油和柴油市场的状况，生产规定数量的乙醇和生物柴油。这意味着此前石油和生物燃料市场之间的紧密联系被切断，或者至少被弱化。汽油和柴油混合厂商开始支付费用来购买不使用生物燃料的权利，这种结算在2005年能源法案构建的交易系统中进行。
政策强烈地影响着能源和粮食价格之间的关系。如果没有生物燃料扶持政策，石油价格也将有效地为粮食价格提供底价保证。如果谷物、糖和植物油价格相对于石油价格非常低的局面维持过长，生物燃料生产商的利润空间如此之大将吸引更多公司投建新厂。生物燃料产量将会一直扩大，直到农产品的价格被拉升，这也意味着生物燃料工厂不再能获得不同寻常的高额利润。
类似于美国乙醇税收抵免的生物燃料补贴政策并不能改变这种根本的关系。然而，相对于石油价格而言，这种政策推高了生物燃料生产商获得的价格；并且与没有这些政策相比，导致了更高的生物燃料产量和更高的粮食价格。能源和农产品市场依然联系在一起，但是相对于这种情况下的任何石油价格，粮食平均价格都显得过高。石油价格的上涨最终将引起玉米、糖、植物油以及其他粮食价格的上涨，就如同没有这种形式的补贴一样。
然而，如果石油价格很低、玉米种植面积很小或者其他因素说明生物燃料产量已经降至RFS要求的法定水平时，能源和农产品市场的关系将发生重大转变。石油价格的变化不再必然导致粮食价格的变化，至少不会因为生物燃料而改变粮食价格。为了达到RFS要求，公司支付给乙醇和生物柴油生产商的价格将仅仅能够保证说服他们供应法律规定数量的生物燃料。这个价格不会变化，至少不会像依赖于石油、汽油和柴油价格时那样有大幅的波动。因此目前的美国政策组合意味着，当石油价格较高时，粮食和燃料市场价格之间的联系很可能非常紧密；当石油价格较低时，这种�
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