论美国的民主上卷〔法〕托克维尔-第13部分

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）

　　　　；３）计征州立法机关表决的税收；４）颁发各种执照和证件；５）建筑和维修全县的道路。

　　　　比如，在处理道路的建筑和维修问题时，地方法院须求助陪审团来解决Q　N他在处理过程中遇到的几乎一切难题。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２１７页：１７８６年２月２０日法令。

　　　　Q　O

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　　　　６９第一部分

　　　　当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可抗拒的权力，而使权限更大了。

　　　　这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。

　　　　一般说来，要求于乡镇的事情，都是清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写出原则，而不列出细节Q　P。但是，不仅在使乡镇服从时，而且在使乡镇官员服从时，都会遇到困难。

　　　　一个公职人员可能做出的应受斥责的行为，可以归纳下列几种：他在履行法定的义务时不热心和不卖力气；他可能没有履行法定的义务；最后，他可能做出法律禁止的事情。

　　　　法院只追究官员的后两种失职行为，但要以确凿可查的事实作为审理的依据。

　　　　乡镇的行政委员在乡镇进行选举的时候，也会忽略法律规定的手续。这时，他可能被罚款R　G。

　　　　但是，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心和不卖力时，完全不受法律处分。

　　　　有一种使乡镇服从的间接方法。比如，根据法律规定，乡镇应当保证道Q　P路完好，但它由于疏忽而没有申请所需的经费，则负责管理道路的乡镇行政官员有权征集必要的资金。因为他本人可以追查道路失修的具体原因，并就此向地方法庭起诉，所以他当然可对乡镇行使法律给予他的特权。这样，地方法院通过追究失职的官员，就迫使乡镇服从了。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３０５页：１７８７年３月５日法令。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第２卷第４５页。

　　　　〔１８６１年３月７日法令〕R　G

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去７９

　　　　虽然地方法院被授予行政权，但在这时它也无力迫使这些官员完全服从。只有害怕免职的心理可能阻止这样的轻微犯罪，但地方法院没有使乡镇政权害怕的手段，它不能罢免非它任命的官员。

　　　　而且，为了查处玩忽职守和消极混泡的官员，还必须对下属的官员进行经常监督。

　　　　但是，地方法院每年只开庭两次，不负监督的责任，只审理被检举的应予斥责的违法事件。

　　　　只有断然罢免公职人员的措施，才是迫使他们切实而积极地服从的唯一保证，而用一般的司法措施是无法办到的。

　　　　在法国，我们从行政等级制度中看到了这种保证；而在。。。。。。

　　　　美国，则可从选举制度中找到。

　　　　现在，我对前面所说的做如下的简要总结：新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪时，普通法院可。。

　　　　以随时传讯他们；。。

　　　　他们犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭有权处分他。。。。

　　　　们，而如果情节严重或事关紧要，则法官应做出其作为一个法官应做的处理R　H。

　　　　最后，在同一公职人员犯了难以断定的罪行之一，而上述的法庭又无法确定其是否有罪时，可在当年交由一个不准上诉的法庭去审理。这个法庭可以立即剥夺他的权力，收回他的任命书而罢他的官。

　　　　例如，一个乡镇拒不任命财产估价员，则地方法院可以任命，而经选举R　H产生的乡镇行政官员仍保持其作为民选官员的一切权利。见前引的１７８６年２月２０日法令。

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　　　　８９第一部分

　　　　这个制度本身确有很大好处，但执行起来也有实际困难，这一点也是必须指出的。

　　　　我已经说过，他们称为地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只在受理案件之后，才能有这种权限。这。。

　　　　个制度的弱点也正在于此。

　　　　新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官R　I，而且我们也应当看到，只设置一名检察官对他们也有难处。

　　　　如果只在县城设置一名检察官，而在乡镇没有他的助理，他能比地方法院的成员更熟悉全县的情况吗？而如果在每个乡镇都为他设置助理，那又会把行政和司法大权都集中于他一人之手。而且，法律是习惯的产物，英国的立法也从来没有类似的规定。

　　　　因此，象分设其他一切行政职务一样，美国人也把侦讯权与起诉权分开。

　　　　大陪审团的成员必须依法将本县可能发生的各类犯罪行为通知给他们所服务的法院R　J。

　　　　一些重大的渎职罪，由相应的高级检察机关起诉R　K。

　　　　对违法者的处分，经常是由财务官员执行，即负责收纳被处的罚款。因此，乡镇司库查出违法事件时，大部分可由他自己直接起诉。

　　　　我说“为地方法院设置”

　　　　，是因为普通法院设有一名执行某些检察任务的R　I官员。

　　　　例如，大陪审团的陪审员有责任向地方法院通告道路的情况。

　　　　《马萨诸塞R　J法令汇编》第１卷第３０８页。

　　　　例如，县的司库没有提交财务报告。

　　　　《马萨诸塞法令汇编》第１卷第４０６R　K页。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去９９

　　　　但是，美国的立法特别重视个人的权益R　L。

　　　　这也是我们在研究美国的法律时经常见到的主要原则。

　　　　美国的立法者认为，不能过于相信人的忠诚，但他们断定人是有理智的。因此，为了法律的顺利执行，他们总是重视私人权益。

　　　　但也不难想见，如果所定的法律条款无论对全社会如何有利，而个人却得不到任何实惠，那谁也不愿意去做原告。

　　　　因此，通过一种默契，就不去动用法律了。

　　　　美国人的制度使他们走上了这样的极端。

　　　　在这种情况下，美国人便不得不鼓励检举，使检举人根据某些条件分得一部分罚款R　M。

　　　　这是一种以败坏风尚为代价来保证法律执行的有害办法。

　　　　当然，县的行政官员之上的官员就没有行政权，而只有统治权了。

　　　　现从许多例子中举出一例：保养不好的道路使某人的车辆破坏或身体受R　L伤时，此人有权向地方法院起诉，要求负责维修这段道路的乡镇或是赔偿损失。

　　　　《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３０９页。

　　　　在有敌人入寇或发生暴乱时，乡镇的官员如果玩忽职守，不向民兵提供R　M必要的物资和军需，乡镇可被处以２０—５００美元（等于１０—２７００法郎）的罚款。十分清楚，只是这样的规定，任何人都不会有兴趣，也不想去做原告。因此，又补充规定：“任何公民都有权告发类似的罪行，并分罚款的一半给检举人。”见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２３６页：１８１０年３月６日法令。

　　　　在马萨诸塞州的法律中，这样的补充规定屡见不鲜。

　　　　有时，法律不是以这种办法鼓励个人去检举公职人员，而是以此鼓励官员去惩治个别人的抗拒行为。例如，一个居民接到通知后拒不参加一条大道的修筑工程，道路管理员有权检举此人。如果此人被罚，道路管理员可得一半罚款。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３８０页。

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　　　　０１第一部分

　　　　美国行政概况

　　　　联邦各州之间在行政制度上的差别——越往南方，乡镇当局的活动越不积极和越不充分——官员的权力越大，选民的权力越小——行政权由乡镇移向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——可应用于全联邦的一些行政原则——公职人员的选举及职位的终身性——没有等级制度——司法手段被用于行政

　　　　我在前面已经说过，在详细考察新英格兰的乡镇和县的组织以后，便概述联邦的其余部分。

　　　　每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。

　　　　越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责越少，居民对乡镇事务的影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也较差和不强R　N。

　　　　这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州便已十

　　　　详见《增订纽约州法令集》第４编第１１章《乡镇的权限、职责和特权》第１R　N卷第３３６—３６４页，阿尔巴尼，１８２９年版。

　　　　参看《宾夕法尼亚法律选编》中的“财产估价员”

　　　　、“收税员”

　　　　、“治安员”

　　　　、“济贫工作视察员”

　　　　、“道路管理员”

　　　　等条，以及《俄亥俄州一般性法令集》第４１２页：１８３４年２月２５日关于乡镇的法令。其次，对于乡镇的各种官员，如“乡镇文书”

　　　　、“遗孤财产保管员”

　　　　、“济贫工作视察员”

　　　　、“护青员”

　　　　、“财产估价员”

　　　　、“乡镇司库”

　　　　、“治安员”

　　　　、“道路管理员”

　　　　，均作出具体规定。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去１０１

　　　　分明显，但当你尚未到过西北地区以前，还不会对这种差别感到吃惊。建立西北诸州的移民，大部分来自新英格兰，他们把故乡的行政习惯带到了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的极其相似。

　　　　我们已经说过，在马萨诸塞，公共行政的大权掌握在乡镇手里。乡镇是人们的利益和依恋的集合中心。但越往南方诸州走去，乡镇便不再是这样的中心了。在这些州里，教育还不太普及，所以培养出来的人才不多，胜任行政工作的人较少。因此，离开新英格兰越远，行政工作几乎全部移到县里。县变成了主要行政中心，形成为介于州政府和普通公民之间的权力机关。

　　　　我曾说过，在马萨诸塞，县的事务由地方法院主理。地方法院由数名官员组成，但须经州长及其咨议会任命。县不设议会，它的预算由州立法机关投票表决。

　　　　而在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定数量的代表，这些代表的会议便是县的具有代议制性质的议会R　O。

　　　　县的议会在一定范围内有权向居民征税，在这一点上它象真正的立法机关。同时，它又行使县的行政权，领导乡镇的大部分行政工作，把乡镇的权力限制在比马萨诸塞乡镇的

　　　　见《增订纽约州法令集》第１卷第１１章第３０４页，第１２章第３６６页；R　O《俄亥俄州一般性法令集》第２６３页：１８２２年２月２５日关于县行政官员的法令。

　　　　见《宾夕法尼亚法律选编》第１７０页：“县税”和“征用”条。

　　　　在纽约州，每个乡镇各选一名代表，这个代表既参与县的行政工作，又参与本乡镇的行政工作。

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　　　　２０１第一部分

　　　　权力小得多的范围之内。

　　　　这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面呈现的主要差别。如果我一直考察到执行方法的细节，还会找到许多不同点。但是，我的目的不是讲述美国的行政权。

　　　　我以为我所讲述的，已经足以说明美国的行政工作是以哪些原则为根据的。这些原则得到不同的应用，而其成果的大小亦因地而异，但它们的根本精神到处都是一样的。法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。

　　　　乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。

　　　　这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由自己人当中选择这些掌权的官员。

　　　　行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。

　　　　既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代表纳入法律的约束。在美国，从南到北，从西到东，都采用这种制度。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去３０１

　　　　不过，在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个法官之手。

　　　　英裔美国人吸收的治安法官制度，都是出于同一来源。

　　　　虽然各州均有这种制度，但并非总是用于同一目的。

　　　　各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作R　P：有时亲自办理行政工作，有时审理行政犯罪行为。

　　　　但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。

　　　　由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政制度的主要特点。

　　　　在某些州里，开始看到行政权集中的迹象。纽约州是在这条道路上走在最前面的。

　　　　在纽约州，州政府的官员对下属县和乡镇的管理，有时可以说就是监督和控制S　G。

　　　　有时，州政府的官员也可以成立一

　　　　在由县法院的法官负责办理行政犯罪案件的南部各州，也是如此。见R　P《田纳西州法令集》中的“司法制度”

　　　　、“税收”等项目。

　　　　例如，国民教育的领导权就已集中到州政府之手。大学的评议员由立法S　G机关任命，而州长和副州长则应为评议会的当然成员。见《田纳西州法令集》第１卷第４５６页。大学的评议员每年视察各院校，并向立法机关提交年度报告。评议员对学校的监督并不是有名无实的，特别是因为高等院校为了使自己能够买卖和处理财产而必须有法人（公司）资格，而法人资格要有许可，但这种许可只有根据评议会的申请由立法机关发给。州每年要为专门设立的奖学基金支付利息，而这笔基金就是由评议员们提供的。见《增订纽约州法令集》第４５５页。公立学校的负责人每年应向州主管教育部门送交学校工作报告。见《增订纽约州法令集》第６３１页。

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　　　　４０１第一部分

　　　　种审理上诉案件的上诉法院S　H。

　　　　在纽约州，用司法处分作为行政手段的情况少于其他州，而对行政犯罪行为的起诉权则掌握在少数人手里S　I。

　　　　在其他某些州，也刚刚出现这种倾向S　J。但从全面来看，仍可以说过度的地方分权，是美国公共行政的突出特点。

　　　　关　于　州E

　　　　我已讲述了乡镇及其行政，现在再来讲州及其政府。

　　　　关于州的问题，我可以一笔带过，而不怕人们费解。我

　　　　如果某人认为自