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公务员并非官老爷-第8部分
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高兹沃斯和行政改革
我很荣幸有机会与英国行政改革事务负责人戴安娜·高兹沃斯（Diana Goldsworthy）女士会面。高兹沃斯女士是受韩国政府的邀请来韩访问的。
高兹沃斯女士与我是同龄，她衣着朴素、体态端庄，周身充满活力。目前，高兹沃斯女士荣任英国政府改革及评估顾问。过去，她长期供职于英国国防部。作为1988年英国首相室成立的二阶段行政改革组“下一步骤”（next steps）的创办人员之一，她引导英国的改革走向成功之路。
虽然各界对英国的行政改革持正反两论，但绝大多数人认为它比较成功。英国在1976年为了克服IMF危机而推进行政改革的做法，为我们提供了重要的启示。
其中从1979年开始执政的撒切尔夫人犹值一提。撒切尔夫人组建了改革的智囊团“效率诊断组（Effciency unit）”，并聘任玛莎（Marks&Spencer）百货公司的老板德雷克·雷纳为顾问；以坚强的信念和突出的领导能力极大地推动了改革的发展。
她以“打造小政府”为旗帜，通过分析工资体系、社会保障费、退休金制等措施制定了衡量公务员个人能力和工作效率标准的方案；做出五年内裁减十万名公务员的决定并加以实行。
但是，英国政府并不满足于此，他们继续确定了第二阶段战略“Next Steps”。其核心是进一步裁减全国20％的公务员。为此，英国政府把办公厅的警卫、管理、清洁等工作托管给民间，并向民营企业拍卖处理皇家造船厂和政府采购部等政府事业单位。
另外，英国政府将钢铁、煤炭、通信、电、煤气、自来水、铁道公司等大部分国有企业转卖给个人进行运营，使这些部门75％的公务员转变成为民营企业的工作人员。
不过，英国政府并没有无条件辞退公务员，而是确保这部分人能够伴随政府事业向民营化转移，在民营企业实现再就业。即，将其转向更具竞争力的部门。
随着英国政府对改革的不断推动，公务员从早期的73万名精减到50万名。不过，在英国的改革过程中，也曾出现因公务员的*，导致街头垃圾成堆，甚至连葬礼都无法办理的困难局面，公务员的利己主义再一次*裸地表露出来。但是，这些事情并不足以成为其阻力，改革很快就迎来一个快速发展契机。
高兹沃斯女士主导的“Next Steps”，引进了行政服务事业所制度和市场测验等新的改革措施。行政服务事业所制度是把行政执行功能与政策立案功能分离后实行民营化管理的一种革新方案。通过合同制招聘的事业所长在人事、预算等方面拥有独立的裁决权，并且直接负责效率和生产率的提升。
通过这一制度，高兹沃斯女士将领取驾驶证的等待时间从13周缩减为6周，发放护照时间则从周缩减为8天。而韩国利用部门之间的电脑网络共享，在申请护照后，24小时之内就可以拿到护照。这方面的行政效率韩国高于英国。
在刚着手进行改革时，英国正面临因福利费超支而带来“英国病”的困扰。而且，大伦敦议会（great london gcouncil）在有效的市政管理方面暴露出很多问题。
英国行政改革的特点和成功的秘诀是……并未确立概念性的综合计划，而是步步为营地进行改革实践。
例如：1979年英国政府开始研究如何提高政府组织内部效率的问题，1982年则制定了财政管理方案并进行财政改革，1988年引进行政服务事业所制度，而在1991年制定了国民宪章。
改革事业的成功，需要严格的管理制度。英国以三个月为单位，制定了一定的检查标准审查改革的推进情况。另外，他们不仅通过书面资料了解改革状况，还委派工作人员进行现场核实。
高兹沃斯女士强调“如果不首先进行政府改革，社会改革或经济改革是不可能获得成功的。公共部门的革新，在所有改革中最为重要。”同时，她又指出“行政改革最大的敌人是重视不必要的过程和步骤的官僚主义，国有企业民营化和行政公务员数量的缩减是改革中必需要施行的措施。”
改革初始，一定会有部分行政部门产生动摇和表示反对。不过，当改革进入正常轨道后，公务员的热情将空前高涨。例如，对于中央政府的单方面指示，英国公务员时常会产生挫折感，但是通过改革，工作人员在获得自由裁决权后，情况会立刻随之好转。
面对韩国目前的状况，她认为“IMF可能是进行改革的良好机会，是成就非常之事的一个契机”。她又指出“不要只制定不切实际的宏伟改革方案，在小的层面也要实施改革措施，要让民众或公务员感觉到有一定的变化，这一点非常重要”。
与其他的欧洲国家不同，英国经济从20世纪90年代初期开始复兴，重新崛起。最近，很多年轻法国人为了寻找更好的工作机遇前往英国。因为英国通过行政改革，将和谐活跃的社会气氛与工作气氛融为一体，为工作人员提供了更有利的发展机遇。
高兹沃斯女士指出“改革的成功不可能一步到位，而应循序渐进，要通过社会成员的态度转变持续进行”。英国政府改革的完成，事实上也花费了近二十年的时间。
英国是政党之间利害关系复杂、离合集散比较严重的内阁制国家，某些总理的任期甚至不足一年。但是，随着改革的推进，撒切尔夫人的任期长达11年，继任首相梅杰的任期也有五年，保守党执政了17年之久。
劳动党出身的托尼·布莱尔也接受国有企业民营化、缩减社会福利、排除工会对政治的干涉等改革措施，延续了保守党的政策路线。
通过英国推行的改革，我们可以总结出一些经验教训。
首先，在缩减臃肿的公共部门的过程中，要采取循序渐进的方式，一定要保障公务员的再就业问题，降低失业带来的社会风险。另外，通过彻底的检查使得改革取得的成果能够得到巩固，这一点很值得我们参考。
但是，韩国没有必要如英国一般采取阶段性的改革策略。因为我们准备引进的责任运营机关制（Agency）或服务宪章制等各种制度，已经在英国得以实施，且其成果和问题已得到验证。所以，在改革初期，我们要强力推进综合性的、更加果断、有效的改革战略。
忘了主人的公仆
让我们做如下假设：在一个拥有10万人口的城市中，其地方自治团体的负责人送人情，把十亿韩元的税款分配给100名社会名流。
那么，在社会名流人均获得一千万韩元的同时，剩余的地区居民则人均损失一万韩元。问题是，这些社会名流在下届选举中还会支持现在的团体负责人，而剩余的九万九千九百名选民大部分却不知道这一万韩元的事情。即使知道，一万韩元也无关痛痒，所以不会在意。
问题不止于此，因为社会名流的人数较少，所以能够组织有效、严密的行动。相反，其他选民由于人数过于庞大，若使其以一个目标为中心组织起来难度相对较大，并且，其费用也相当惊人。
因此，相对有效的游说活动，只是少数社会名流的专利。并且，这些社会名流和业主会积极参与听证会或相关部门的政策研讨会等政治活动。在决策过程中，他们固执己见且具有攻击性。
因为会议的具体情况掌握在少数人手中，所以政治负责人或行政当局，以这部分人的意见为中心制定政策的可能性较大，再加上贿赂起到的效果，结果可想而知。
我在任职部长之前，曾参加过以IMF为主题的研讨会。参加研讨会的一位经济学家简单介绍了“主人－代理人”的经济理论。虽然这一理论只是以常识为基础，但却具有深刻的现实意义，使我产生强烈共鸣。其理论内容如下：
主人选择或任用代表自己利益的代理人。代理人在宣誓为了主人利益的最大化而竭力工作后得以成功受聘。但是，问题是就职之后他又会如何？
就职后的代理人不再代表主人的利益，也不再为主人能够获得最大利益而努力工作，而是在竭尽全力扩大自己的利益，早已忘记主人的存在。一般情况下，主人并不知道代理人的这种行为，即使知道了，出于种种条件的制约，也无法立即驱逐代理人。
例如，国会议员的主人是选举他的国民。他是以代表国民的利益并使之最大化为选举公约被选举出的代理人。但是，一旦其正式成为国会议员，情况就会大不相同。国会议员将不再为使其“主人”的利益最大化而努力，而是为扩大自己的利益整日奔波。国会议员的行动目标只有一个，就是提高下届选举的当选率。因此，他们对于公共推选或地区选民投票等相关活动异常关注，而对于其他的方案则漠不关心。
当然，也有为了主人的权益而兢兢业业的政治家。但是，他们在地方的“送人情行政”或各种利权事业及解决民怨方式等方面却经常遇到各种阻力。
我想，当今官僚的行为也可以用该理论做出解释。官僚的主人也是国民。他们担当代言国民利益并使之最大化的艰巨任务，并以代理人的身份得到任命。但是，一旦其成为官僚，则只会为其升职或继续任职而努力。此时对于官僚来说，国民不再是主人，而是累赘。
虽然这个例子不免有些极端，但却事出有因。我们国家的官僚早已经忘记谁是他的主人。他们只关注上层的动态，却无视国民的疾苦。忘记了他们不愿多看的广大国民才是自己真正的主人，而其上级只是和他们一样的国民代理人。
官僚只顾一己之利而对其所代言的国民利益不管不顾的事例不胜枚举。贪污*、明哲保身、玩忽职守、懈怠等一切问题，都源于他们不再代言主人的利益，而是只关注极自己利益的最大化。
那么，该如何解决这些问题呢？方法很简单，就是制定切实可行的诱导策略使代理人的利益和主人的利益合而为一，进而，加强监督力及控制力，促使代理人难以专注于夸大自己的利益。另外，在监督及监视代理人问题上，则需要国民社会的成长才能得以有效实施。
对于当今的社会结构，一位学者做了如此的诠释。在过去，等级秩序极强的官僚集团形成了金字塔结构，而国民或企业则只是支撑此构筑物的一个砖块而已。相反，我们可以把先进社会合理的社会结构比喻为一辆三轮自行车，前轮是企业，后两个车轮是中央政府和地方政府。即，为了使企业能够得到全力发展，政府应该成为其坚实的后盾。而坐在三轮车座位上的则是国民社会，即国民。国民才是真正的主人。
日前，一家大企业在编制内部组织结构图时，将消费者放在经理的上方。如果政府也规划组织结构图，那么总统上方的位置应留给国民。
如果我们的国家成为政治家、公务员的世界，国家将不会有未来。它应该是一个全部利益均归属于国家的主人……“国民”的世界，要使那些背离主人的“公仆”在中央政府、地方自治团体、政府下属团体及所有的国有企业中无法立足。
我虽然是行政自治部的部长，但我并不等同于行政自治部职员的主人。我与全体职员的共同主人就是国民。包括我在内的所有公务员不过是为了谋求国家利益和国民福利的最大化而工作的国民代理人。
总而言之，公务员并不是主人，而是人民的公仆。
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同一屋檐下的两个家庭（1）
行政自治部是由以往的内务部和总务处合并形成的部门。在韩国，行政自治部所属公务员人数最多，且掌管中央组织和人事、支援地方自治团体、政府礼宾、灾害管理及消防、治安等事务。所以，在政府改组时，许多人对行政自治部的成立难免产生一定成见，并指责行政部是拥有巨大权力的“恐龙部门”。
在过去，内务部是受到地方自治团体抱怨最多的部门。当下属部门要求其提供帮助时，内务部总是以各种借口推诿，并且对地方自治团体的所辖事务都横加干涉，指手画脚。此外，内务部非但不鼓励这些地方部门采取的积极举措，相反只是以一味斥责的态度来显示自己的权威。
总务处也与内务部一样，对中央部门的大小事务都加以干涉。因此，很多人担心将这两个部门合并之后，有可能成为更加臃肿的部门，从而引起民怨。但是，站在国家改革政府部门的立场上考虑，无论这两个部门过去发挥了怎样的作用，在转变成为行政自治部这个新部门之后，必须发挥其整合之后的协同效应，为成为深受公务员和普通国民信赖及喜爱的部门而刻苦努力。
这两个部门在合并之后的优势是，以往内务部负责管理地方自治团体的组织和人事，总务处则负责管理中央政府的组织和人事，如今将两者合二为一，可以更加有效地进行评估和管理。
不过，为了防止行政自治部行使的权限过大，政府决定将过去两个部门的大部分事务移交给地方自治团体和其他各部门。我想，这样不但可以在精减人员和机构的同时，提高行政效率和生产率，加强支援力度，而且还可以大幅减少以往因国家权力的过度集中而产生的民怨问题。
在中央部门所有涉及到地方的9，000件事务中，挑选出不必在中央进行处理、与居民生活相关的1，400件事务，移交给地方自治团体。预计，这种移交工作今后依然会继续推进。目前，为了全力、有效地推进这项工作，政府正在制定相关的法律制度。
过去在总务处和内务部的主管下，也曾出现过中央权限移交地方的事例，但由于各部门的消极反应，从1991年地方议会成立至今，八年间只移交事务900余件。
例如，过去在其他部门购买公用车辆时，总务处会对其车种和尾气排放量等事项都要一一过问。对于这种情况，政府应该给予各部门或自治团体充分的自主权，只要在违反规定时通过审核或预算调整予以解决即可。
这样一来，政府如果将部分权力和政府职能移交给各部门及自治团体，过去内务部和总务处的那种凌驾于一切之上、对其他部门和自治团体横加干涉的情况可能会得到极大的改善。但是，在取消限制、最大限度移交权利后，还应做好监督工作，并加强调节功能。
在以往实行的地方自治制中，由于自治团体的地区利己主义做祟，也曾出现过只照顾其所在地区利益，反之则无条件拒绝的弊端。今后，从国家利益的角度出发，政府在调节及缓和地方自治团体之间矛盾方面所发挥的作用将日益重要。
由于规模庞大，就判断其为“恐龙部门”的想法过于主观。我认为，判定一个部门的运营状况应以其整体功能和系统协调性为标准。
两个部门在合并后，其内部团结问题最为重要。在“同一屋檐，两个家庭”的模式下和睦相处，并最终成为真正意义上的一家人，肯定需要一个融合的过程。当然，这不是一件轻而易举就能做到的事情。有些人甚至认为内务部和总务处有朝一日还会分开。书 包 网 txt小说上传分享
同一屋檐下的两个家庭（2）
首先，经久积累的组织文化差异就是融合的障碍。比如，内务部是线条粗犷的男性化部门，而总务处的气氛则是简练、紧凑，两者迥然不同。并且，韩国的帮派主义组织文化也会给融合带来一定阻碍。
我准备通过两个部门间的交�
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