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中国产权市场解读-第9部分
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到那个兜，程序比较简单，主要在于划出方和划入方双方协商。
行政划拨是国有企业资产重组常用的一个手段，由于行政性指令强，经常出现不顾划转双方实际情况的“拉郎配”现象。以组建企业集团为例，常把具有优势的大企业和一些困难企业“捏合”在一起。这样组建的企业集团往往是“泥足巨人”、“虚胖子”，不但劣势企业效益不容易好转，而且优势企业也有被拖垮的危险。此外，有的地方名为无偿划转，却含有一些优惠条件或限制性条件，存在不规范或违法的内容，违背了无偿划转的基本原则，导致暗箱操作现象。也有国有企业为解决本企业职工子女的就业及分流富余劳动力等问题，兴办集体性质的“三产”公司，而这类公司从办公场所、厂房设备到原材料、资金等全部都由该国有企业通过国有资产无偿划转的方式进行，造成了国有资产收益的流失。更有国有集团公司为达到逃避企业债务的目的，也会通过无偿划转的方式转移企业良性资产。所有这些现象都会导致国有资产的流失。
而当时也出现了由政府官员主导国有企业买卖的情况，以90年代初期山东省诸城市市委书记陈光为代表，——他把全市272家国有（集体）企业全“卖”了，并从此被戴上了“陈卖光”的帽子。他在国有企业产权制度改革方面的探索取得了部分成效，但是从今天来看，“市长”作为行政官员，他在市场方面并不具备专业优势，而国有企业更应该通过专门的市场进行处置。
实践证明，这种以政府为主导的、用行政手段来对国有经济进行调整重组的效果不尽理想，不少是失败的。但是，由于国家还处在体制转轨过程中，很多法规还不完善，国有资产管理体制还未理顺，产权流转还不通畅，因此，改革初期，用行政手段，由强势领导推动的国企改革和国资调整，在一定历史时期具有不可替代的推动作用，但随着改革的不断深入，要充分考虑市场化的途径。目前看来，行政手段主要在以下领域发挥作用：制定调整改组的政策、法规和规划；对企业的兼并重组行为进行引导调节，防止形成垄断，保护公平竞争；借助行政力量，理顺国有企业的产权关系和管理体制；为有联合意愿的企业提供信息和其他帮助；为确保国家经济安全，对外资参与国家大企业的兼并行为进行调控，等等。
政府部门批准的协议转让
批准协议转让，是国有资产流动重组过程中的一种特殊方式，即转让标的、转让方案包括转让给谁、多少价格都应由政府部门批准。从本质上讲，不是完全意义上的市场化配置方式，有点类似于资产划拨，区别在于无偿划拨是无偿的，更多的应用于国有经济主体内部，相当于左边口袋转右边口袋，协议转让是有偿的，可能是转让给其他国有企业，也可能转让给非国有企业或自然人甚至是外国人。但批准协议转让也完全不同于市场化的交易，根本区别在于批准协议转让是政府主导，受主观因素影响较大。因此，国有资产监督管理部门对于批准国有资产协议转让的行为有较为严格的条件限制。
纯市场化的交易
国有资产的场外交易是指在有形的产权交易市场外进行的，一般是买卖双方通过一对一的私下谈判进行的交易。其特点是出于各种考虑在达成交易前交易双方都希望保密，从而不愿意进入有形的交易市场交易。
在产权交易市场出现以前，由于没有专业化的市场服务平台，产权交易大多数采用纯市场化的场外交易方式进行，由于缺乏法律规范，加上中介服务体系的不健全，这种交易方式存在着很多不规范的地方。产权市场出现后，为国有产权进场交易提供了专业化的市场平台，但一些企业出于嫌麻烦、节约费用等方面的考虑，依然采用场外交易的方式。在国资监管部门出台政策规范国有产权进场交易以后，有的企业因为不了解政策、甚至个别企业负责人为了个人目的而逃避进场交易。
2国资流转：艰难的探索实践（13）
4。 防止国有资产流失的各种尝试
国有资产必须流转起来。但在制度不完善、监管不到位的情况下，国有资产在流转中的流失现象是如此的严重。导致流失的办法有低价评估、转移隐匿资产、自买自卖、他买他卖等等，其根本原因是国有资产的经营者代替所有者行使了权利，加之行政主导、暗箱操作、权钱结合等。甚至有人说：国企改革是最后一次暴富机会。这也是2004年下半年郎咸平教授引发的这一轮国企改革争论引起重大反响的一个原因。
多年来，政府、业界、专家在国有产权转让中如何防范国资流失的问题上进行了艰难的探索。提出的方法多种多样：
最优评估法？
有人认为卖国有资产核心问题就是价格，可以设计一套非常精准的价值评估体系，然后要求国有资产按照这个价格来转让，从而避免低价转让国有资产。但事实上，不管采用什么样的评估办法，都只能评出资产的一个价格区间，而不是它的精确价值。这个办法显然行不通。
强力机构的监督？
也有人想建立一个强力机构，授予这个机构最高权力，利用人身监控以及各种各样的刑侦手段来监督，看谁敢偷盗或贱卖国有资产。但只要粗粗估算一下就不难发现，先不用说能否起到实际效果，只考虑维持这样一个机构的综合成本，甚至可能远远比国有资产流失的还要多，显然不划算。
全民动员？
国有资产是全中国13亿人民的，大家都是股东，大家都来对国有资产的处置行使表决权可不可以？理论上说有这个必要，操作上就没有实现的可能。试想一下，每一笔转让来一次全民公决，是否做得到先不说，时间成本和费用成本怕也吃不消。
纯粹市场化的场外交易？
实践已经证明，场外交易存在不透明、不公开的弊端，缺乏有效监管，容易产生不规范、不公正的现象。
首先，场外交易信息不公开、不透明，在转让过程中容易出现暗箱操作、违规操作，造成国有资产流失、逃废银行债务、侵犯职工权益等问题，表现为弄虚作假－隐匿资产，提供虚假会计资料国有资产流失；以权谋私－利用改制和产权转让之机，转移、侵占、侵吞国有资产；企业的管理层滥用职权－参与转让国有产权的各个环节，“自卖自买”等。其次，场外交易在转让过程中协议定价，没有市场发现价格的机制，缺乏判断转让价格合理性的客观依据。其三，大量的场外交易还容易产生地域、行业等人为分割，不利于国有经济布局和结构的战略性调整。最后，由于缺乏统一的市场监督和制约机制，容易出现以多种方式侵蚀国有权益的违法违纪行为。
看来，要让国有资产流动起来，还要解决流动中的流失问题，还需要另辟蹊径。
5。 市场行为就要启动市场机制
国有资产是公有制的核心组成部分，是社会主义制度的物质基础，是全体人民的命根子。致力于国有资产、国有经济的巩固、发展，是改革的重要目标，是保持社会稳定的重要基础。
行政性划拨和场外交易的处置方式虽然在一定程度上促进了资产的流动重组，但是，其代价也是巨大的，造成国有资产大量流失。国有资产流失，从流向上看，有从中央流到地方，政府流向企业，企业流向个人；也有从国内到国外，部门到部门，部门到企业，企业到企业等。从其表现性质和成因来看，可以归纳总结为“三色流失”：
一是白色流失。主要是指因体制不健全、国家宏观管理水平不足、企业认识水平不高以及法律上的不健全而造成的国有资产流失，是国家在经济发展过程中，鉴于认识过程的一般规律，非主观性的资产流失，属于显性流失。白色流失有三个特点：一是流失的客观性。在经济体制改革进程中，对国有资产的认识经历了一个不断发展的过程，在这个过程中，有关利益主体根据自己的利益，进行不断的调整，所造成的国有资产流失在所难免。这些国有资产的流失具有相对的不可预见性和难以避免性。二是相对合理性。这里的合理是相对的，因为就其发展过程来说，实际上表现为短期的合理性，长期的不合理性；动机的合理性，结果的不合理性，局部的合理性，全局的不合理性。三是具有合法性。这里的合法性，是由于法律上的实际漏洞所造成的，而所谓的法律漏洞，也是有时效性的。因为人的前瞻性也只是相对的、有限的。
2国资流转：艰难的探索实践（14）
白色流失与国有资产合理流动有着本质的区别。国有资产合理流动的结果是资产权益得到保值和增值或得到合理补偿，而白色流失的结果是国有资产权益的转移不仅没有带来经济效益，也没有得到相应的、合理的补偿，其带来的经济效益被非国有产权主体无偿占有和利用。白色流失从行为上来说是合法的，但对国家不利，它不等同于国家经济发展应该付出的成本，因为白色流失不能给资产的产权主体在任何时候带来任何收益。
二是黑色流失。主要是指由于哄抢、盗窃、渎职舞弊、贪污腐败等违法犯罪活动所造成的国有资产流失。黑色流失同白色流失一样，也属于显性流失。由于黑色流失具有非法性，不仅侵蚀大量国有资产和人民财产，而且还造成了极坏的社会影响，其危害比白色流失更为严重。
三是灰色流失。主要是指表面上具有合法性，但实质上通过钻国家政策和法律法规的空子侵蚀国有资产而造成的国有资产流失。灰色流失不同于白色流失与黑色流失，属于隐性流失，其特点是合法的表面下掩藏着的国有资产流失。
分析国有资产流失的原因，它是多层次的。从浅层次上看，不论哪一种资产流失都是管理问题，即管理不力、管理混乱造成的，但这只是最浅表、最直接的原因；再深一层次的原因就较为复杂，涉及到政企关系、社会环境、责任制度、整个国有资产监控体系等存在问题。实际上，资产流失的最根本性原因可归结为一个问题，就是产权制度的内在缺陷和传统体制中公众的参与不足。过去我们只有所有制或最终所有权的概念，缺乏具体运行中产权制度的概念及其有效的制度安排。
在世界银行高级经济学家张春霖看来，鉴定和防止国有资产流失的简单答案是“底价加竞争”，成交价低于底价，通常会发生国有资产流失。如果成交价高于底价，则问题转向“国家利益是否实现了最大化”。
在已经做成的买卖中，卖主的底价和买主的底价之间通常有一个差额。张春霖把这个差额比喻为“蛋糕”，实际的成交代表着对这个蛋糕的一种分割比例。事实上，国家工作人员不可能把“蛋糕”整个都抱在自己手里。但这也不是说，实现国家利益的最大化，国家无能为力。张春霖认为，国家应该通过有效的过程监督来最大化自己的利益，不能只盯着结果。过程监督就是要提高出售过程的竞争性和透明度。
张春霖认为，对于负责出售国有企业的政府工作人员来说，要做的重要事情有：一是按合适的折现率和预期现金流量确定真正的底价；二是努力提高成交价。同时他也提醒，缺乏科学依据的过高的底价会导致过高的预期，使本该出售的企业卖不出去，从而出现“冰棍效应”，给国家带来更大的损失。
保证出售过程有充分的竞争性和透明度，正是国家建立“阳光市场”的要求。张春霖认为现实中有三个问题迫切需要解决：
一是如何保证所有可能对某个企业感兴趣的投资者都知道这个企业在出售；
二是如何保证潜在的买主都能获得充分的信息来评估该企业对他的实际价值；
三是如何在若干个相互竞争者中做出最佳的选择。
事实上，现实中信息发布的不充分、政府部门对非价格因素的考虑等因素增加了上面三个问题的解决难度。
张春霖认为，国外在处理价格因素和非价格因素的矛盾时，解决办法是要求投标者有技术与财务两份标书，通过专家对两个标书的评分来进行取舍。
总之，国资是否流失是一个复杂的问题，而底价和竞争是鉴定和防止国有资产流失的关键。
国有资产流失不仅有损于社会的公平，而且会在很大程度上损害经济发展的效率。但不能流失不等于不能流动，不等于不能按价值规律进行交换，也不等于不能按市场要求进行重新配置。
然而，正是由于国有资产的特殊性，使得其流动重组向来受社会公众所关注。国有产权转让、尤其是国有产权的定价是一个非常复杂的经济问题，正如专家所说，“政治上很敏感、技术上很复杂，置疑起来很容易、辩护起来很困难”。如果通过行政化处置方式而不是通过市场公开转让，首先是为暗箱操作和私相授受预留了操作空间，其次是即便不违规也卖了一个高价，但因为这个价格也不是经过市场形成的，容易让人联想到可能还应该卖一个更好的价格，使决策者陷入尴尬的境地。2004年下半年出现的“郎顾之争”引起了社会的广泛关注，就是一个很好的证明。广大的社会民众不关心你国有经济是不是要调整、为什么要调整和怎么调整，他们所关心的是调整的不公开、不公正和随之带来的国有资产流失与社会分配不均现象。即便是在西方国家，公有资产非公开处置所带来的资产流失问题也是民众所普遍关心的问题。
2国资流转：艰难的探索实践（15）
国际国内进行国有经济调整的实践经验证明，国有资产的流动重组是市场行为，市场行为就要启动市场机制。要杜绝改革中的国有资产流失现象，也要采取公开化和市场化的改革方式。所谓公开化就是要使国有企业的产权改革在公众知情、公众参与和公众监督的情况下进行，防止暗箱操作。在改革过程中，要让尽可能多的公众了解产权出让的对象、程序、条件和价格等；让尽可能多的公众享有平等的购买权。较为重要的产权改革项目、出让条件及其改革结果，都应通过适当的媒体向社会公布，欢迎社会各界对这些改革提出批评和建议。市场化就是要使国有企业的产权改革通过市场交易的方式和市场交易价格进行。市场配置是一种分散决策行为，是依靠市场机制功能的发挥得以实现的。市场机制具有自我调节功能，可以自动修正或调整不合理的配置，它对资源配置中的资产重组或存量调整，是一种持续而有序的行为。
1994年以来，地方政府部门为了反映国有资产的真实价值，也为了保护投资人的利益，纷纷出台相关管理办法，对当地的产权交易行为进行规范，严禁场外交易，强制或引导国有产权进场交易，对于保证国有资产交易规范有序和国有资产增值保值起到了积极的促进作用。
2003年12月，国务院国资委、财政部颁布《企业国有产权转让管理暂行办法》（即3号令），明确要求企业国有产权应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，并规定了企业国有产权转让的操作程序、审批程序，以及社会中介机构、产权交易机构、企业国有产权转让批准机构的职责及违法、违规应负的纪律、经济、法律责任。
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