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混乱的经济学:经济学到底交给了我们什么？-第80部分
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到底哪一种说法更正确？每一个人都有自己作出判断的自由。但是我们可以用现代的政府制度来作比较。与“国有财产的所有者是全体人民”这样的所有制理论相对应，现代政府运行的基本原则是“政府行施的主权属于人民”。如果某人定义说，只要财产管理上的委托—代理链条不能最终追溯到私人的财产所有者上去，该财产就是“所有者虚置”的；那么我们就可以按照他的逻辑同样定义说，只要行施政府主权上的委托—代理链条不能最终追溯到具体的个人上去，该政府主权就是“主人虚置”的。
按前一个定义，使用国有财产的国有企业必定是“所有者虚置”的；而按后一个定义，法律上规定“主权在民”的现代政府也都必定是“主人虚置”的。按前一个定义，要想使国有企业所有者不虚置，就必须把国有企业私有化，而且最有效率的作法是把它给某一私人所有；而按后一个定义，要想使政府主权不至于主人虚置，就必须使某个具体的个人成为政府的主人——这岂不是要实行君主制吗！
更重要的是，按这样的定义虽然可以把国有企业说成是“所有者天然虚置”的，但是又怎能从“所有者虚置”推论出“国有企业没有效率”？
“所有者虚置”论者们的推论很简单：因为“所有者虚置”的国有财产不是任何人的私有财产，就不会有任何人关心这些财产的使用效率，使用国有财产的国有企业就必定效率低下。
这是“所有者虚置”论最能蛊惑人心的说法。但是一考虑到政治上的对应情况，我们也可以按他们的逻辑如此推论：因为“主人虚置”的现代共和国不属于任何单个的人，就不会有任何人关心国家和政府的管理效率，现代共和国在国家的治理上必定效率低下。我相信，你要是翻一翻19世纪法国保王党人的著作和当年拥戴袁世凯称帝者的言论，必定发现许多类似的说法。
要为这种论调找到证据绝不困难，到现在我们还可以看到许多这样的国家，它实行的是民主共和制，但是在国家治理的效率上比某些专制君主国差了许多。现代主流经济学公共选择学派的主要假设之一，就是民主政府的领导者也要为自己谋利，并不是完全为全体人民打算，该学派由此说明了现代民主国家中的许多特殊经济现象。
但是，在铁的历史事实面前，“所有者虚置”论者们的上述逻辑却不能不碰壁。按照他们的逻辑，“主人虚置”的现代共和国在治理效率上必定低于专制君主国。可是历史的事实是，高度发达的工业化国家多半是现代的民主共和国，而且历史的发展是越来越多的专制君主国变成了民主共和国。
我曾经在别的文章中指出，长期的战争极易导致政治上的独裁，因为在长期战争的条件下，民主制度可能是低效率的。但是连这一点也并非是绝对的。罗马共和国曾经在上百年中不断进行战争，但它仍能维持对内的民主共和制并称霸地中海。法国在第一次世界大战中取得了胜利，美国在第二次世界大战中取得了胜利，它们都同时维持了国内的民主共和制。现代的许多国家虽然在战时陷入了独裁统治，但是这种独裁统治仍然不同于世袭的专制君主制。现代的历史证明了民主共和制的高效率，这是“所有者虚置”论者们的逻辑所解释不通的。
民主共和国在政治上的效率告诉我们，如果财产或主权不是最终属于某个私人就是“所有者虚置”或“主人虚置”的话，那么这种“虚置”并不必然导致效率低下，甚至可能与效率根本没有关系。
不过，公平地说，“所有者虚置”论者们的逻辑也有一方面的道理。由于政府的主权不属于任何私人，如果没有建立适当的、复杂的制度，民主共和国确实可能在治理上较没有效率。要达到同样的治理效率，民主共和国需要建立比君主国复杂得多的政治制度。我们可以由此理解为何古代地中海的民主制度最后一步步退化为君主制：当时的技术基础和政治制度建设都还不能使民主的共和国有效地治理战乱不断的广阔领土。
公共的“所有者”或“主人”的行为方式
这样讨论“主人”和“所有者”与效率的关系，将我们引到了“所有者虚置”论者们的另一种论证：国有企业的所有者无法有效地行施所有者的行为，由此造成了“国有企业所有者虚置”。
周其仁教授的上述访谈也表述了这样一种论据：“委托代理是一个责任链条，最后委托人无效，整个链条拉不起来。”“普遍缺乏信托责任的根源就在这里”。“抽象的主人有，也就是‘全民’或‘集体’，可抽象的主体怎样具体行为？”
我们也可以用同样的思维方式认定，民主共和国的主权只属于“抽象的主人”——人民，而这个抽象的主体无法行施具体的行为，因而民主共和国法律上的主人无法行为，从而民主共和国必然没有效率！
只要明白了现代的民主政治是如何运行的，我们就可以知道这种思维方式是何等荒唐。其实现代民主政治的创建者们已经设计了一套完善的制度，以保证“抽象的主人”——人民能够行施其具体的政治行为。
事实上，现代民主国家的政治生活天天都告诉我们，这个“抽象的主人”——人民如何行施其具体的政治行为。人民通过其选举的代表制定法律并行施行政权力，由此来体现自己是政府的主人。人民选举的代表组成了立法机构，它制定的法律人人必须遵守，执行这些法律是所有政府机构的责任；政府行政机构的最高领导——总统或总理由人民选出，他们遵照人民代表制定的法律，通过政府机构的等级制组织来领导行政机构代表人民行施主权。为了防止个别选出的代表滥用权力，现代的民主政体还设计了分享不同权力的机构互相制约的机制。
可以将这一套实现人民主权的政治程序概括为16个字：选举代表，民主决策，权力划分，互相制约。这已经是有关西方民主政治的常识。这里概述这些常识是为了说明，这一套程序也同样可以用来实现全体人民对国有资本的所有权。在保证全体人民对国有资本的最终所有者地位上，“选举代表，民主决策”用于保证国家所有的资本最终归全体人民所有：“权力划分，互相制约”则用于保证国家对企业所使用的国有资本实施所有者代理人的权力。
而在实际上，“选举代表，民主决策”以实现人民对国有资本的所有权的过程与实现人民主权的政治程序没有什么明显的区别。因此，在“选举代表，民主决策”这一阶段的程序上，实现人民对国有资本所有权的经济程序完全可以与实现人民主权的政治程序合为一体。不过，对于有着我们中国这样的政治文化传统的国家来说，困难之处并不在于通过“权力划分，互相制约”来实施国家对企业所使用的国有资本的所有者代理人权力，而在于如何“选举代表，民主决策”以实现人民对国有资本的所有权。我们一直没有建立适当的机制来有效地解决这方面的问题。不过，这也不是在实现人民对国有资本的所有权上所特有的问题。我们在实现人民对政府的主权上也存在着同样的问题。
我们完全可以按照人民实现其对国家的主权的程序办理，来实现全体人民对国有企业的所有者权利：人民通过其选举的代表制定法律并行施对国有财产的监督管理权力，由此来体现自己是国有财产的所有者。人民选举的代表组成立法机构，它制定有关国有财产和国有企业的法律；人人都必须遵守这些法律，执行这些法律尤其是所有政府机构的责任；人民或其选出的代表直接选举政府官员，以他们作为监督和管理国有财产和国有企业的政府行政机构的最高领导，这些机构遵照人民代表制定的法律，监督营业性的国有财产经营机构的运营，按照公开、公平、公正的原则任免这些经营机构的负责人，以此代表人民行施对国有财产的所有者权利。
用“人对自己的财产更关心”来论证私营企业比国有企业更有效率，简直是文不对题。如果私营企业仅仅使用经营者自己的资金，这样的私营企业经营者当然比国有企业经营者有更强的搞好经营的动力；不仅如此，我还坚信这样的私营企业经营者也比大多数私营股份企业的经营者有更强的搞好经营的动力。可惜的是，现在的世界上有太多的需要大量使用他人资金进行经营的企业，而在任何必须由这样的企业进行经营的地方，国有企业都可能达到与私营企业同等的效率。
无庸质疑，全体人民行施自己对政府的主权，当然不如一个小镇的封建领主行施自己的主权那样简单和直接。全体人民行施自己对国有企业的所有权，也不如一个小饭馆的老板行施自己对企业的所有权那样简单和直接。但是，如果我们把“所有者虚置”视为所有者在企业经营中没有行为能力，那么除了经营者只使用自己本人的资金经营企业的极端情况之外，其它情况下都多多少少地存在着这种“所有者虚置”。因而大多数企业的“所有者虚置”问题只是一个“在什么程度上所有者虚置或不虚置”的问题。从这个角度讨论现代各国大企业的“所有者虚置”问题，只能是相对地比较它们“所有者虚置”的不同程度。
有些主张权贵私有化的人强调政府机构有多层的等级制组织，认为等级制组织内部各层级之间的效率损耗会使这样的国有财产代理制经营效率低下。说这种话的人其实根本就没有弄懂一个有效率的国有财产代理经营制度应当是什么样子。有效率的国有财产代理经营制度最多只有3个层次：一层是政府的监管机构（国有资产管理委员会应当担负这种职责），它根据法律规定，监督国有财产经营机构的运作，根据过去的经营业绩任免这种国有财产经营机构的负责人，将成功的国有企业负责人提拔为这种机构的负责人；第二层是赢利性的国有财产经营机构，其唯一使命是管理和经营国有财产使其尽可能赢利，并按照自己的经营业绩获取机构和个人的报酬；第三层就是使用国有财产的企业，特别是国有企业。
这样一套国有财产管理和经营架构也就是林毅夫、郎咸平所主张的“职业经理人受托经营”的具体形式。按中国目前的情况，要使这种经营架构有效率地运转，最重要的是防止各个管理层次上的贪污受贿。必须禁止国有财产监管机构、国有财产经营机构的任何成员和企业的任何领导收受回扣、建立自己私人的企业，这样严厉的监管正应当是国有财产监管机构的主要职责。
相对于那些由经营者提供全部经营资金的个人独资企业来说，这样3个层次的资本经营体系当然层次过多，会产生层次多所造成的效率损失；但是，相对于那种有许多股东的股份有限公司来说，这样3个层次的资本经营体系管理层次并不多：股东众多的股份有限公司起码有企业经营者和非经营者的股东两个层次，为了保证这种公司的有效经营还须加上政府的监管这一个层次。特别是在私人经济活动中缺乏诚信的国家，3个层次的国有资本经营体系效率并不比有大量股东的私营公司低。这正是新加坡、法国等国国有企业众多的原因。
为了防止发生“所有者虚置”，任何国有资本都需要这样3个层次的资本经营体系，而由经营者提供全部经营资金的个人独资企业只需要一个资本经营层次，几个人合伙或合股经营的企业只需要资本经营的两个层次。因此我们说，在只需一个人或少数几个人出资就可以经营企业的那大多数情况下，国有企业比私有制企业更容易发生“所有者虚置”。但是，正如上边所说，当企业所需资金众多，必须集中许多人的资金才足以经营一个企业时，国有企业并不一定需要比私营股份公司更多的资本经营层次，因而并不见得比私营企业更容易发生“所有者虚置”，经营效率也不见得比有大量股东的私营公司低。在个人之间的忠实和信任度低的国家，情况更是如此。
“国有企业所有者虚置”的假象
美国的一个著名的企业管理学权威曾经指出，美国的股票上市公司所有者是大批小股东，前苏联国有企业的所有者是政府，但是就所有者对企业经理行为的影响力而言，美国的大公司与前苏联的国有企业其实没有什么差别。俄罗斯私有化十多年来经济衰落的历史更证明，前苏联计划经济中的问题根本就不在企业所有制上。
必须注意，美国的这位管理学家所说的苏联国有企业的“所有者”，应当是“国家”（政府）而非“全体人民”，因为在这些美国人心目中，苏联的政府不能代表苏联的“全体人民”，因此苏联的国有企业只限于“国家所有”，但却不是“全民所有”。对中国的国有企业，美国人肯定也是如此看待：它们是“国家所有”，但并不是“全民所有”。
按照美国人的逻辑，在前苏联和东欧各国转而实行西方式的多党制政体之后，这些国家的国有企业可以说是“归全民所有”了，不过这些西方化了的政府几乎全都在致力于实行全盘的私有化。尽管如此，据我所知，许多极端反共的政治家在夺取政权后之所以一意要将国有企业私有化，不是因为什么“国有企业所有者虚置”，而是认定国有制是共产党官僚实行专制统治的基础，其内在含义是，共产党政府这个国有企业的所有者并不“虚置”。
如果就把前苏联政府看作苏联国有企业的所有者，那我们倒可以解开许多谜团。就经营行为体现所有者的要求这一点来说，苏联的大企业效率并不低于美国的大公司。这样，苏联经济在需要大企业的微观领域其实效率并不低，微观的低效率只存在于适于独资经营小企业的领域。苏联大企业利润不高甚至大批亏损并不是由于“所有者虚置”，而是因为计划经济的政府这个所有者与私人资本家不一样，它对企业经营者的要求首先是完成实物生产计划，几乎从来就没有把最大化利润作为企业经营的首要目标。至于苏联大企业也常常完不成计划，与美国大公司常常达不到股东们要求的利润指标没有什么两样。
这样我们就知道了，为什么转向私有制市场经济后大部分前苏联国家经济水平长期低于公有制计划经济下：转向私有制不可能使大企业领域中的经营效率变得更高（那会使俄罗斯的大企业比美国还有效率），私有化过程中的混乱更是只会降低企业经营的效率；再加上秩序混乱，宏观经济政策失当，俄罗斯等国的经济就只有下降一途。在俄罗斯，想靠私有化来降低“所有者虚置”的程度，由此提高企业经营的效率，纯粹是不切实际的幻想。
如果把中国政府就看作国有企业的真正所有者，我们也可以看到，中国国有企业由于管理水平普遍低于前苏联的大企业，因而比苏联大国有企业“所有者虚置”的程度高。尽管如此，在实行“放权让利”的经济改革政策之前，中国国有企业在很大程度上所有者并不虚置。
文化大革命之前国有企业管理之严格，干部工人工作积极性之高，文革之中有口皆碑，我就听工厂的许多老职工说过。当时政府这个所有者并没有要求企业把利润作为经营的首要目标，但是国有企业的利润率并不低。这说明当时中国的国有企业并不“所有者虚置”。
中国国有企业的这种严格管理被“文化大革命”冲得一团糟，各种经济效益指标大幅下降�
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