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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第48部分
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警察权是否得到应有的控制，是国家文明的标志之一。
首先，应当摈弃长期以来形成的公安中心主义。我国很多地方由政法委书记或者政府副职兼任公安局长。这是中国特色官本位的产物：因为根据一府两院都是人大产生的平行机构的政治体制，检察院和法院是与政府平行的，只比政府低半级，而公安机关则只是政府的一个局，比政府低一级，这样公安机关就比检察院和法院低了半级。为了使公安机关在行政级别上与检察院和法院平起平坐，就让公安局长兼任政法委书记或者政府副职。这种体制导致了司法和行政权力行使中的所谓“公安中心主义”即由于公安局的级别太高，而使法院和检察院对其难以监督。
其次，公安机关的多种权力应当内部分立或者分离给其他单位。我国目前的公安机关是一个拥有众多司法权力和行政权力，二者界限不清的单位。从内部职能的分立来看，行政警察与司法警察应当分立，以避免在两类案件间自由裁量，形成容易产生腐败的空间。
再次，应当加强对公安机关的专门监督。我国没有对警察行为的司法审查制度。
最后，应当通过公民的人权来制约警察的权力。
没有制约的权力必然走向腐败，对于手中有枪的警察而言，后果可能会更严重。
政府对治安事件的管理，一方面需要赋予警察权力进行管理，另一方面，管理要为民众提供服务，确保民众的自由。然而，在中国长期以来管理大于服务的传统理念下，警察权力和公民自由之间有着天然的不平衡。
现在，中国正在准备将《治安管理处罚条例》修改为《治安管理处罚法》。这个法律的起草沿袭了传统的部门立法模式，即由治安管理处罚的主管部门公安部来起草。公安部门的利益可以得到充分的体现。
《国家立法法》规定：对公民政治权利的剥夺、限制人生自由的强制措施和处罚只能制定法律。在条例升级为法律的同时，也赋予了公安部门合法应用强制措施限制人生自由的权力。公安部门在治安事件中拥有一定的强制权力并不为过，但也同时存在限制其滥用权力的必要。
民众有权利发表意见，尤其是对与自己利益有关的法律的制定。目前中国民间的声音有两种传达渠道，一是通过人大代表，二是借助媒体。第一种渠道并不顺畅。人大代表与选民之间的沟通几乎不存在，很多选民甚至不知道自己的权力赋予了哪位人民代表，而代表都是非专职的，想和选民沟通也找不到高效的机制来进行；第二种渠道同样未能发挥功效，在法案未向社会公布的情况下，媒体所披露的信息就显得格外重要，然而多数相关报道都是内容雷同的，而对一些明显有争议的条款都是避而不谈。
法律作为一个系统工程，所起的作用大小、取决于木桶最短的边。警察的权力过大，对于处理社会纠纷会带来一定的便利和更高的效率，然而，不受控制的权力必然导致少部分人滥用权力。这时就会影响警察队伍的整体形象，所有的警察都不得不为这少数害群之马的行为买单。对于民众而言，警察掌握过大的权力，或许能够为多数人带来较少的福音，但同时必然会给少数人带来极大的伤害。而在一个公平的社会中，少数人的利益和多数人的利益同样不应该被忽视，默许少数人为多数人买单的行为同样年可取。
因此在法律的制定过程中，平衡警察权力与公民自由之间的关系是一个双赢的过程，不平衡的后果是双方同样受到伤害。而达到此种平衡需要的是两者都能够充分表达自己的意见。《治安管理处罚法》中平衡的缺失就在于前者充分表达了观点，而后者的观点被严重忽视。警察权力与公民自由是一对矛盾的统一体，应当是互惠互利的双生子。向一方利益倾斜，不经过全民讨论就匆忙出台的法律，事后不知道还要做多少修补的工作。这也不是部门立法者想要的结果。
不受监督的权力必然导致腐败，这是永恒的定律。
公安机关不同于一般行政机关，一个非常重要的方面就是既拥有刑事司法权，又拥有行政执法权，而且权力的行使比较分散，如果缺乏及时、有效的监督，便容易被滥用，导致腐败。因此，拥有不同于一般行政机关的权力，必然要求有不同于一般行政机关的监督。
7。13 关于特权问题
吴起在楚国变法的主要内容是“明法审令，捐不急之官，废公族疏远者，贵人往实广虚之地”。所谓“明法审令”就是实行法治。虽然在他们的所谓“法治”中，未必能体现“法律面前人人平等”的理念，但，“法治”必然是与特权相对立的。
所以，在中国，真正实现法治必然为特权阶层所不容；而特权阶层，正是构成宗法社会权力核心的实力派。所谓“刑不上大夫”，他们从来就是不受任何约束的。而以吴起以及所有的改革家，想将这些人纳入法治的范畴，这使得他们从一开始便与权力上层的实力派处于对立的地位。所谓“捐不急之官”，就是要裁汰冗员，将那些只拿俸禄而不干事情的人踢出官场；而能够只拿钱而不干事情的人，必然是有着某种特权的人。所谓“废公族疏远者”，就不仅仅是将那些长期享有种种政治、经济特权一味吃老本，而对国家早已没有任何贡献的人赶出官场，还要将“贵人往实广虚之地”，即要将这些老贵族下放，迫使他们迁往地广人稀的荒凉地区，开荒种地，自食其力。
任何特权都是以牺牲规则为代价的，而且任何特权都会服从于更高的特权。
特权是专制的孪生兄弟，这是中国封建社会显示给世人的一个常识。但是由于历史的、现实的、政治的、文化的诸多方面的原因，特权还会在中国长期存在。
不少贪污官员说：官当到我这一级，就没有人能监督了。权力的监督形同虚设，小事说了算，大事不研究，混淆权力和能力的界限，有人遇到难题，用权力为其沟通联络；有人犯了错误，用权力为其开脱。
制度经济学家认为：腐败是公共权力的非公共运作，是利用公共权力达到私人目的。什么是公共权力？就是人们常常说的“权力是人民给的”，但是在官员们看来，权力是上级领导给的。
“特权只属于少数人”这句话包含有两个方面的意义：一方面，只有少数人才能享受特权，这会让既得利益者有极大的优越感、成就感、满足感；另一方面，既然特权只属于少数人，那么享受把到特权的就是大多数。如果这少数人是以合法途径得到特权，另外的大多数人多少会服气；如果是用非法途径得到的特权，那么社会上就会弥漫仇富仇官的空气，这个社会就不会和谐。
从特权意识到心理脆弱
人大代表也好，官员、干部也好，事实上都是享有一些特殊权力即“特权”的，此处之“特权”原本没有任何贬义。但是，享有特权者如果不能谨慎地理解和对待权力，如果不是把权力用在正确的地方，而是企图凭借手中的特权欺压他人，为害社会，逃避法律的约束，那么，他就培养起了浓厚的“特权意识”，在“特权意识”的腐蚀下，他就可能从一个好干部、好公民，“瞬间突变”成一个坏人、罪人。
堂堂“官人”因琐屑小事或些微挫折就心理失控而激情犯罪，省人大代表侯建军远非第一人。在没有证据表明他们是精神病患者的情况下，我只能认为他们是因为极端的心理脆弱导致了极端的行为疯狂。而他们的极端心理脆弱，又与他们的社会存在环境大有关联—————心理学研究表明，极度自尊导致极度自卑，而心理脆弱正是自尊与自卑的极端表现形式。
中国一向有“能上不能下”的传统，某人好不容易爬到了一定的位置，突然有一天情况不妙，感到权力受到削弱，心理平衡就可能被打破。另一种情形是，认为自己好歹也是“官人”，却不能呼风唤雨为所欲为，便痛感万般之憋屈与窝囊，比如司法局长感觉自己“有职无权”，省人大代表看到“一个破老头儿也敢和我较劲”，那心理一开始肯定就是严重失衡的。心理脆弱发展到极致，便是觉得自己一旦为“官”，就理所应当天文地理经史子集无所不知，琴棋书画吹拉弹唱无所不能，工作学习生活娱乐一帆风顺，即便一个微不足道的小环节，也容不得有一丁点儿不顺（由自尊而自卑，觉得自己官场失意，是天底下最不幸的人）、“不行”（由自卑而自尊，觉得被老头儿挑衅，受到了史无前例的冒犯，是可忍孰不可忍），否则就要冲冠一怒了。
以前有句名言叫“严重的问题是教育农民”，现在看来，这句话得改为“严重的问题的教育官人”才对。要让“官人”充分认识到，自己尽管是官员，是干部，是人大代表，但首先“也是人”，既然是人，便难免有悲欢离合，难免有所能也有所不能。因此要有一颗平常心，不好高骛远，不贪得无厌，不要指望特权可以“摆平”一切问题，可以“摧毁”一切障碍，不要总是奢望着比《鹿鼎记》中那个到处广种博收的坏小子兼幸运儿韦小宝还要“生活甜蜜”，也不要整天摆出一副比“百兽之王”老虎的屁股还要凛然不可侵犯的牛×样儿……要不然，有朝一日心理脆弱导致行为失范，恐怕连个普通人的待遇也要被剥夺了，岂不悲哉？
平均主义消灭不了特权，要消灭特权，只有加强民主，让“天赋人权”、“人人生而平等”尽早变成现实。
特权既是利益，也是面子；有时候面子更能衬托出权力的优越感。
没什么实权的部门，格外讲究门面，职工福利可以不给，办公场所却总弄得富丽堂皇；倒是大权在握的单位，注意力不在门面上，办公条件能凑合就行。
市委要钱一句话，政府要钱自己拿，人大要钱就立法，政协要钱跑烂胯。
7。14 关于纪委的权力
中国共产党是在一种秘密状态下成立的，起初党员之间基本上是单线联系。在这种状态下，党内监督不可能形成一种制度；后来党内监督逐渐制度化了，但因为缺乏透明度，所以常常流于形式。随着改革开放以后出现的党内腐败 越来越严重的现象，党中央已经认识到如果不有效竭制党内的腐败现象，社会其他领域的腐败也不会好转。
在这种形式下，加强党内监督和增强纪委的作用，扩大纪委的权力，就成为必然。纪委的改革是在其他政治改革没有跟上的情况下进行的，相对于其他方面的改革，增强纪委的反腐败功能是一个比较易行的路径。中央集权有很多种形式，监督的集权是其中的一种。
改革期间腐败行为增长的一个直接原因，就是有大量的权力从中央下放到了地方，然而在分权的同时，又未能针对这些下放的权力建立起有效的监督体制。这使很多官员不但拥有了越来越多的权力，而且在行使这些权力的时候也有了相当大的自由度；两者的结合，就使其能够相对方便地以权谋私；把受制约的权力必然导致腐败。
中央在前期的反腐败实践中发现，纪检监察部门在实际工作中受到一些因素的制约，不能充分发挥自身的监督潜力，纪委的权力不是太大而是太小，所以有必要通过调整工作体制来提高其权威性。
政党是现代民主政治的产物，所以应该强调权力制衡，专制是对政党制度的一种异化。宪法规定：党在宪法和法律的范围内活动，宪法又规定了中国共产党的执政地位，而且党与政府在体制上没有分开，使得党的各级机关实际上在社会的很多公共领域行使权力，党的机关进行重大决策，参与公共管理，有些机关还直接履行管理职责。这些情况的结果是给人以“共产党领导人民制定法律”，因此，“共产党高于法律，党不受法律的约束”的认识。
按照宪法的规定，“党在宪法和法律的范围内活动”，既然如此，对中国共产党言，是否应该承担法律责任不是一个问题，问题只是共产党怎样承担法律责任？或者是共产党承担法律责任的实现形式，或者是共产党在宪法和法律范围内活动的实现形式。但实际情况是：谁也不能向法律起诉共产党，要起诉也只能起诉某一级政府。而且任何一部法律中都没有关于共产党犯错误的条款。既然没有相应的法律条款，共产党承担法律责任岂不是一句空话。
按照法律规定，纪委等党的机构并无行政执法权，因此不能成为行政诉讼的主体。但实际上，类似纪检委这样的党的机构，拥有很大的权力，但他们不承担任何法律上的责任。纪检委这样的党的机构没有法律上的人格，他们就会游离于法律之外；而脱离法律规范的监督，就不可能是真正意义上的监督。建设法治国家的核心要素就是公共权力受到法律的制约。要做到依法治国，就不能有“法外特权”和“法外机关”的存在。但现实是党的机构游离于法律之外，尤其是地方性的党的机构脱离法律行使公共权力，导致滥用权力并造成腐败，使党的执政根基受到威胁，而百姓还不能告他。
于是，出现了这样一个问题：如果党的机构犯了错误，难道连法律都没有能力来解决？如果党的纪检监察机关腐败了，谁来监督它们？在现行监督体制中，对纪检委等机构实行双重领导体制，一般由本级党委和上级纪检委监督管理，特殊情况可以越级到中央纪检委监督管理。邓小平说：反腐败还是要靠法制，搞法制靠得住些。监督监督者最终要靠法制。纪检委等党的机构，行使权力时承担法律责任是对它的最好监督。洛阳教师状告纪检委这一小小个案触动了中国的“最大问题”。使得“党的机构”与“法制”之间关系的社会性沉默被打破。
“双规”成为法律和党内规章授权纪检和监察机关在查处违反党纪、政纪案件时可以使用的一项组织措施。应用这一措施，纪检和监察部门查处了一大批案件，令腐败分子闻风丧胆。而“双规”的威慑力，在很大程度上恰恰来自其超常规性。“双规”的调查不同于检察机关的询问和调查，更不同于法院的公开审理。比如在“双规”期间，被调查对象不得于外界联系，也不能聘请律师，不能查阅案卷。因此他不了解自己的违纪违法问题中哪些已经被调查者掌握了解，自己的哪些同伙已经反戈一击。这种信息的不对称使被调查对象处于一种劣势地位，而具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。
“双规”制度的超常规性，也体现在期限方面。相关规章规定，“案件调查的时限为三个月，必要时可延长一个月。案情重大或复杂的案件，在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。”这意味着在实际操作中，“双规”的期限是由相关调查组和其主管机关自行掌握的，而没有硬性规定。也因此，“双规”成为党组织内部涉及党员人身自由的最为严厉的强制手段。
这些超常规性，是“双规”的特殊力量所在，但是，近年来，执政党明确提出了建设法治社会的发展目标，而“双规”的超常规性�
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