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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第42部分

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、撤职等刚性监督手段的运用更是少之又少。上述现象在很大程度上影响了人们对权力监督前景的判断,也正是基于这种心理积淀,使得不少人对新出台的监督法能否良好实施抱着谨慎态度。 
 现实中人大监督的质量为何没有达到理想境界?其根本原因缘于“中庸”的权力观念,监督有心而无力或是无心又无力,致使监督体制运作低效、转动失灵,导致现行宪法制度下的监督体制难以发挥作用。因此,以完善监督程序为主要特征的监督法的出台,固然能推进人大监督的前行,但人大监督要真正实现质的飞跃,还有待于自身的勇气和努力。 
 监督法草案提交三审后,最显著的一个变化是,监督法的定位,由原来的规范人大及其常委会的监督工作,“缩小”为规范人大常委会的监督工作。法律名称亦随之发生变化,至出台时最终确定为各级人大常委会监督法。这一重大改变,被视为是一个切合实际的立法抉择,其主要理由是,各级人大每年通常只开一次会,不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督,按照宪法有关规定,这种经常性监督的职权恰恰是由人大常委会行使的。此外,近些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的,也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。 
 人大监督如何“既不失职,又不越权”,是监督法必须合理权衡的核心问题。在立法过程中,坚持党的领导、依法行使监督职权、集体行使监督职权等重要原则并无大的争议,并最终体现在监督法中。 
 据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰披露,监督法的立法争议,“主要是关于监督的方式,一直存在不同的意见”。监督法草案二审过后,立法机关意识到,宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权,监督法不需要赋予其新的监督权。目前实践中的突出问题,恰恰是监督的形式和程序不够完善,立法重心应当侧重于此。 
 循着这样的立法思路,监督法以专章的形式,明确了各种监督形式和程序,分别是:听取和审议“一府两院”的专项工作报告;对计划、预算执行的监督;执法检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;审议和决定撤职案。 
 监督法的另一立法亮点是,将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了备案审查的范围,并设计了相应的备案审查程序。此前,全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》,而监督法再次强调了这一机制。其深层原因则是,在司法实践中确实存在着一些司法解释与法律相抵触的情况,影响法制统一和正常执法,必须通过合理的机制予以监督和控制
 事实上,以制度形式提升监督实效,是监督法一个重要的价值追求,而反馈、跟踪检查等经过监督实践检验的机制亦因此入律。
 制约权力是现代民主政治的基本原则。在我国现有的国家权力监督体系中,与党纪监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、社会监督等监督形式相比,人大监督是代表人民进行的监督,亦是最高层次的国家监督。 
 近年来,各级人大的监督实践发展迅猛,在社会上引起了强烈反响。但不可否认的是,监督乏力、监督缺位、监督虚置等弊端,在人大监督实践中还不同程度地存在着。出现这种情况的一大原因是监督制度不尽完善,而监督法的出台,势必大大缓解监督实践所遭遇的困境,而且监督法注重程序建设的特性,也将大大提高人大监督的可操作性。 
 各级人大常委会如何把握“既不失职,又不越权”的界线,既敢于监督,又善于监督;“一府两院”如何培育和提升民主观念,自觉接受人大监督;执政党如何支持人大依法开展监督,社会大众如何参与人大监督……诸如此类的问题,都将在监督法的实施过程中浮现出来。可以预见,与监督法的制定相比,监督法的实施将更加考验方方面面的勇气和智慧。 

 监督法在总则一章中明确规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。” 公开,本身就是一种政治推动力,人大监督内在的法定威力与监督公开后外来的舆论动力融为一体,必将产生民主和法治的合力。从这个角度而言,监督法所确立的监督公开原则,无疑是我国民主政治发展的重大制度创新,意味深长,值得期许。 
 值得注意的是,监督公开不仅在监督法中体现为一个基本原则,也细化成了许多具体条款,根据监督法的有关规定,人大常委会实施监督的情况,“一府两院”接受人大监督的情况,都要向人大代表通报,并且向社会公布。这些相关规定,一方面为各级人大常委会监督公开、为人大行使职权的公开化提供了丰富的制度支持,另一方面,也为人大监督公开化设定了义务性要求。可以说,对各级人大常委会而言,监督公开的制度设计,意味着权力与义务同在,动力与压力并存。 
 从历史的视野观察,监督法关于公开性的制度设计并非一时心血来潮,而是有着丰厚的实践积累,是一个深思熟虑的制度选择。 
 制度分析原理告诉我们,任何一个公共权力机构,社会的外在政治压力是其公正有效运作的根本保障。人大既有监督宪法和法律的实施、监督“一府两院”工作的权力,又有接受人民和社会监督的义务。作为最高监督层次的人大监督,依法在“玻璃房子”里运行,必将催生民主和法治的威力。

 市场经济的发展一方面导致利益的多元化及其相互竞争,另一方面则导致这种竞争向政治领域延伸,不同利益群体参与政治的积极性不可避免呈现高涨的势态。从总体上看,中国的民主政治具备了初始的动力条件。从世界各国民主发展的进程也显示,民主政治的发展期,也是社会矛盾的多发期,各政治利益群体无法达成政治共识,社会就陷入迷茫和混乱。
 现在的中央和地方关系面临一个现实问题,是居高不下的信访量和反映出来的大量社会问题。造成群众大量信访的原因,很大程度上在于地方“一府两院”的不作为和乱作为。由于信访问题难以在当地解决,信访群众只能纷纷进京,在客观上形成“地方欠帐,中央买单”的局面,给中央政府造成很大压力。
 事实上,地方“一府两院”不缺乏监督,缺的是制度化的民主监督。只有制度化的民主监督得以切实运行,“一府两院”的权力才能得到就地及时监督。监督法在一定意义上是中央监督权力的下放。以往,对于地方政府的刚性监督权力在中央手中,随着地方政府管理事务范围的扩大,中央直接监督约束地方政府的难度越来越大。所以,利用现有的制度架构,充分挖掘人民代表大会这个根本政治制度的潜力,以各级人大常委会监督地方“一府两院”就成为必然的选择。
7。7  关于选举问题
选举民主与政治自由并没有必然的因果关系。
中国的问题是制止腐败。选举不能制止腐败,也止不住共产党质量的退还;相反,选举导致腐败,因为选举游戏制造腐败。选举游戏内含一个铁三角,即政客——选民——金主构成的三角关系:政客必须通过媒体等各种手段引诱尽可能多的选民支持,为此需要尽可能多的金钱;总有金主向政客提供金钱,以求借助权力谋取更多的资本;胜选后,政客要以公权回报投自己票的那些“相对多数”,还须以公权回报出钱的金主。 “相对多数”与全民的“公意”未必一致;金主的私利不仅与“公意”不一致,与支持政客的选民的利益也未必一致。所以自古以来,“多数决”必定产生以权谋私。在西方,选举产生的腐败是靠法治来控制的;在发展中国家,反对党靠反腐败上台,也因腐败而下台,政党轮流上台搞腐败,选举成为腐败机会之轮流。
防止共产党退化,保持其公信力,即“合法性”不在于直接选举,而在于建立法治政府;在于建立专业化的现代官僚体系,即成熟的公务员系统,并实行以司法独立为核心的分权制衡。当违法行政必将受到严厉的惩罚,政府才可能真正依法行政,政府官员才会小心翼翼,政府也才能拥有“合法性”。
中国政治体制改革的选择,应该是实行党政分开,建立法治政府。执政党退出日常行政,专门制定大政方针和选派政务官,从而减少执政党腐败的机会。同时用分权制衡来规范政府公权。应该把党的工作重心从经济建设转移到法治建设上来,把遵纪守法作为党政干部评估体系的核心标准。也就是说,应该坚持中国政治智慧的一个优良传统:“治吏不治民”。
贿选是政治民主的第二阶段。当在基层全民选举时,一些人为了能获得政治权力,就会用钱去买选票。这同样令人深恶痛绝,但是相比第一个阶段的权力腐败,这又是一个进步。因为,从民贿官到官贿民,权力在不知不觉中已经发生了转移。对于老百姓来说,卖选票的一点收入,总比以前不仅没有权力,而且还得花钱从官员手中买权力要好。
当民众不再愿意出卖选票,政治民主就进化到了第三个阶段:议题阶段。在议题阶段,政治人物只能通过媒体炒作民众关心的议题来赢得多数选票。此时民众未必具有成熟的判断力,在狂人或者毫无诚信的人可能会登上权力的舞台。而当民众从政治人物的媒体操纵中得到教训,提高了判断力,政治民主就进化到了成熟阶段,即决策性承诺阶段。
以冷酷的目光看,政治从集权演化到民主,必然要经历权力腐败、贿选买票、议题操纵和承诺民主四个阶段,然而,处于进化中的执政党应当清楚,虽然这个过程必然发生,但是并不等于过度发生,无论是那个阶段过度,必然导致毁灭性的博弈。
贿选无疑是毁坏民主制度的政治之癌。有迹象表明,贿选人大代表的现象不仅开始冒头,而且在一些地区逐渐加剧。并呈现出两大发展趋势:贿选地点由农村逐渐发展到城市;贿选级别由基层人大代表逐渐上升到全国人大代表。在贿选人大代表的浊流中,除了请客送礼等传统手段外,还有许诺提供生意机会甚至性服务等等。至于贿赂者,则常常躲在幕后,凡此种种意味着贿选手法正日益多样化、隐蔽化,大大增加了反贿选的难度。
无论是立法还是单纯的惩罚措施,固然能对贿选行为形成相当的威慑力,但显然不是治本之策。要彻底割除贿选这种政治之癌,首先要考察滋生贿选的政治环境和社会土壤。
在相当长的一段历史时期内,贿选人大代表鲜有所闻,但这种“纯洁”的政治生活却难以掩盖一种悲哀的事实:人大在许多人眼里是软弱无力的“橡皮图章”,在国家政治生活中的作用甚微。人大代表仅仅是奖励劳动模范、先进典型的光荣称号,难以行使实质性的政治权力。既然人大代表这个看似神圣的头衔有名无实,对那些企图以金钱收买权力的人也就不具有吸引力。而近年来贿选行为的出现和蔓延,恰恰从反面验证了人大和人大代表地位的急速上升,人大代表不再是以前的荣誉称号,开始真正成为一种政治资本和权力资源,这才使贿选者有了花钱购买选票的欲望和动力。
其实,与买官卖官相比,贿选虽然也是以金钱购买权力,却有本质的不同。买官的贿赂对象是更上层的官员,出售乌纱帽的权力完全掌握在一个或者几个官员手中,这种官场腐败明显有权力专制的胎记。而贿选则是从选民手中购买选票,是否出售选票的主动权掌握在选民手中。从某种程度而言,贿选是民主政治的一种“进步”,也是民主政治从低质走向高质过程中难以避免的过渡性现象。
买卖选票行为,虽然在一定程度上证明了选民手中的选票开始“管用”了,但金钱和资本肆无忌惮地侵蚀政治权力,必将制造“金钱民主”、“黑金政治”之类的肮脏,从长远看,势必伤害民主政治的健康发展。
在基层人大选举中,还有一种陪选现象。观察中我们不难发现一些通行的陪选潜规则:一方面,以组织的名义推荐组织满意,并有绝对优势的候选人,并保证确保当选;另一方面,为了满足差额选举的法定要求,一些选民被授意用联名的方式推举出毫无当选可能的候选人,并被要求不必当选、不能当选、无法当选。
在这种情况下,陪选已经成为对付差额选举的民主制度的一种政治“技术”,在一些地方,这种现象不仅见怪不怪,甚至将此作为“选举成功”的经验加以推广。
在陪选格局中,往往可以毫无悬念地预测选举结果,强势主角和弱势配角之间的竞争结局,无论是选民还是陪选者,都在一场人人心知肚明的形式主义选举中走走过场,而选举制度所内含的民主精神,也在这一过程中被损害殆尽。
没有差额的选举不是真正的选举。从形式上看,陪选也达到了差额选举的要求,然而从实质而言,陪选是披着“合法外衣”的等额选举,对选举制度而言,这种变质的“差额选举”比等额选举具有更可怕的破坏力。在陪选的选举形态中,一方面选民被视为投票机器,不仅变相地限制了选民的选举权利,而且极易挫伤其民主热情;另一方面,陪选者作为“二等候选人”,在组织力量的压力下被“合法”地淘汰出局,而一些更有实力的人选七无法进入竞争行列,理应平等的被选举权出现了区别对待的歧视现象,而且这也是造就大量“官员代表”的一个重要原因。
差额选举的原则以及公平的选举权利,都是选举信用的内核。不难想象,当陪选现象屡屡破坏差额选举原则,影响选举权利正常实现时,选举制度的信用就会大打折扣。长此以往,将产生一个十分可怕的结果,那就是,选举制度的民主信用将在选民中丧失殆尽。
政治体制与选举制度的设计似乎给选举出了一道难题:是尊重“组织原则”还是尊重民主原则?基层选举的实践表明,通过“做工作”等方式在人大代表选举中实现“组织意图”,选民并不满意。而一旦放开选举,组织推荐的代表候选人又可能出局。体现民主精神的差额选举,为何令一些地方权力组织头疼不已,以至千方百计要以陪选之类的手段加以规避?
在一些基层人大选举中出现的陪选现象,折射出土政策压制民主规则的困境。如果基层权力寄希望于通过“陪选”来落实“组织意图”选举结果和组织威信并不能得到选民的真正认同。从某种意义而言,靠陪选来实现组织意图,恰恰反映了一些基层权力组织的执政理念、执政能力远远滞后于现代民主法治的要求。在传统思维中,选举往往是“分配代表名额”和“人事安排”的工具,而不是检测公共人物民意指数、提升人大代表政治品格的舞台。于是,陪选这类“政治技巧”在基层人大选举中大行其道。事实上,陪选也迟滞了人大代表的选民意识、危机意识和责任意识。当一些当选的人大代表感到选举不过是走走程序的形式主义时,他们就会把选举当成“任命”,难以走出对“组织”尽忠,对选民卸责的观念误区。
“直选”是一个很有意思的概念。实际上,不同的人用这个概念,含义和侧重面都是不一样的。在有的人看来,它可能表示由公众直接选举掌权者或者他们
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