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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第148部分
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本来，我国不少的行业性法律法规就带有浓厚的计划经济色彩，其本身就是反垄断不下的“拦路虎”；现在，在现行的立法体制下，有很多部门在行政立法时，为维护自己及所属企业的利益而出台法规、决策等妨碍市场公平竞争。可以说，行政立法垄断是我国现阶段经济领域中各种垄断行为的源头，各行各业的垄断者总是能为自己的垄断行为从政府的现行政策法规体系中找出几种合法化的依据。行政垄断、地区垄断、定价垄断、招生垄断、教材垄断。。。。。。生活中的各式各样的垄断行为，无不与政府的政策法令相关联。理论上讲，政府作为社会公共权力的执掌者为了实现其经济职能，对社会经济生活中的重大问题进行立法是天经地义的，但是由于计划经济体制的惯性作用，现阶段我国的一些“条块政府”在经济决策时，往往非理性地过多地维护了自身及其所属利益集团的既得利益，破坏了市场的公平竞争。这与现代公共行政立法中应该遵循市场规则背道而驰。
争夺立法权这也已经不是什么新鲜事情了。从立法体制上说，我国现阶段总体上还是行政主导型的立法。法律的修改、制定更多的取决于相关部门的意见。这造成了事实上中国大多数的立法仍由行政主管系统作为起草与制定的主导力量：教师法由教育部门管理，个人所得税由税务部门主导，水利立法由水利行政部门掌握话语权。
正是在这种体制下，一段时间以来，部门利益和部门保护成为中央和地方立法过程中的突出问题。部门利益反映的是立法中为部门谋私利，是立法中的动机不纯。一些部门在立法过程中以增加和巩固部门权力为出发点，不适当的加进有利于本部门利益的条款，回避规定部门责任，造成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”；还有的在立法中，自己起草，自己执行，为部门的权力和利益“跑马圈地”，积极扩大自身的各种权力。
另一方面，立法机关与行政机关，地方和中央以及政府各部门之间的职能和立法权限关系缺乏明晰的界定，为地方和部门自行或参与经济立法谋取自身利益创造了客观条件。由此导致了立法保权或者争立法权，并籍此维护自身地位和扩大利益范围的现象发生。经济立法热的背后往往夹杂着追逐地方部门自身利益的私货。
面对日益复杂的立法活动，特别是立法活动中各方面的利益表达渠道，我们应当积极采取措施，建立一套制度，以防止和克服立法活动中的不良动机，唯有如此才能真正制定反映民意的法律制度。
近期，垄断再次成为中国广受关注的一个焦点话题。看起来，垄断早已是只“纸老虎”，却没有真正死去。我的一个基本判断是：“纸老虎”要真正死去，必须启动政治体制改革，改革的重点必须从国有企业改革转向政府管理改革。
从经济学理论上讲，垄断的来源有三种：一是自然资源导致的垄断；二是市场竞争演变成的垄断；三是政府的法定垄断。一般来说，经济学家认为自然垄断事出有因、有利有弊，而竞争垄断由于“可竞争性”的存在也不足以为害，真正值得重视的是政府的法定垄断。
法定垄断的根源来自于政府管制和政府干预。所谓管制是指政府确定规则并让市场主体按照某种规则行事。在成熟的市场经济下，管制的目的通常只是为市场主体提供一个市场竞争的框架。这种管制及其造成的垄断并非全是坏事，比如专利权就是对知识产权的垄断，这是一种有利于技术创新的法定垄断。
与管制相比，政府干预要走得更远。对于许多国家的政府来说，之所以直接对企业决策进行干预，往往是为了达到政府想要的非经济目标，而这个目标可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系，甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。比如，中国经济生活中到处存在着政府管制与政府干预，与其说是为了解决“市场失败”，还不如说是为了消灭市场。我们搞的计划经济从一开始便是立足于取消市场、消灭竞争。事实上，在长期的计划经济体制下，“垄断”比“竞争”更接近褒义词。
一旦计划经济消灭了市场，消灭了企业，消灭了企业家精神后，政府便集所有功能于一身，法定垄断也就成为一种普遍现象。在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事情，与政府无关，政府作为裁判要管制的是企业损害社会的行为。但在中国，国有企业是国家所有，当国有企业发生亏损时，政府作为企业的所有者就不能坐视不管。因此我们可以看到，一个西方企业无论什么原因导致亏损，它都没有能力来形成一个价格联盟，因为那样做是不合法的。但在中国，政府就必然利用政府社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为企业所有者的利益。
在中国当前的地方分权体制下，一方面财政联邦主义大行其道，地方收益与地方竞争紧密联系在一起；另一方面，地方权力缺乏制约导致政府机会主义同样大行其道，“财政联邦主义＋政府机会主义”使得地方政府的行为更象公司而非公仆。为了寻求“地方公司”的利益最大化，地方政府总是积极地设租和寻租，最典型的就是当前房地产领域的官商勾结以及各式各样的地方保护主义行为。
所以说，垄断的根源在于权力与体制，而权力行使的不当又在于政府角色的错乱。在当前中国转轨经济中，政府扮演着三重角色：一是作为一般社会管理者；二是作为市场管制者；三是作为企业所有者。现实中，这三重角色之间很难协调，想不冲突也难。经常性的结果是，政府利用其社会管理者的垄断性权力，来谋取它作为企业所有者的利益以及财政收益的最大化。政府行为公司化正是中国不断出现各种各样的管制和垄断现象的深刻原因。
和其他垄断相比，法定垄断是最坏的垄断，因为政府权力没有第三方的力量能够限制它。这大大损害了效率与公平。但是，“死老虎”如何才能真正死掉呢？显然，解铃还需要系铃人。当前最重要的是不要回避政治体制改革，最关键的是深化政府管理改革，并以此促进中国的经济改革。
如果政府管理体制改革不能及时往前推进，政府不能厘清其在市场经济中的角色，政府权力不能受到社会公众的制约，政府尤其是地方政府的行为不能发生根本改变，中国的市场化经济改革将难再有大的突破。
中国的反垄断法一定要旗帜鲜明地反行政垄断，并重点规制行政行为与行政垄断。但要承担这样的历史重任，必须在反垄断法中重点搞清楚两个关键问题。
第一个问题是，如何界定行政垄断？行政垄断可分为“抽象的行政垄断”和“具体的行政垄断”两大类。
抽象的行政垄断是指政府滥用行政权力制定不公平的、限制或排除竞争的行政法规、规章以及其他规范性文件。具体的行政垄断包括四类：一是行政审批；二是地方贸易保护主义等排斥和限制自由贸易的一些行为；三是政府滥用行政权力直接经营，干预企业；四是具有“准政府”性质的事业单位实施行政垄断，许多事业单位滥用政府赋予的行政职能，排除、限制市场竞争。
无论是抽象的行政垄断还是具体的行政垄断，在经济生活中都广泛存在。遗憾的是，目前的反垄断法有关行政垄断的定义并不清晰，这无疑将影响到对行政垄断行为的确认和处理。因此，更加明确、科学地界定行政垄断，是未来反垄断立法的一个思考重心。
第二个问题是，如何限制行政垄断？限制行政垄断应当主要从三个方面入手。
一是反行政垄断不能仅仅依靠一部反垄断法，更需要通过行政诉讼法、行政许可法、行政复议法等法律来界定政府的权力边界。通过综合的制度安排，划清政府公共管理者角色与公共产品提供者之间的界限，划清政府公共服务行为与政府经营行为的界限，划清政策制定者与经济增长推动者之间的界限。
二是按照目前的反垄断法，反垄断机构分为反垄断委员会和反垄断执法机构两个层面。为了更高效、更合理地防范、阻止行政垄断，前者应当重点规制抽象的行政垄断，后者应当侧重处理具体的行政垄断。
三是目前的反垄断法，将反垄断的希望过多的寄托在政府反垄断机构身上，但政府反垄断机构往往并不是没有利害关系的中立一方，而且政府反垄断措施难免发生错误、有违公正、不够正当的时候，这就需要在政府与涉嫌垄断者之间建立起司法审查与救济渠道。因此，无论是反经济性垄断还是反行政垄断，反垄断法立法都应该在司法体系功能方面设计出一个独立、权威、严谨、公正的司法诉讼程序，为反垄断的纠纷处理、执法审查提供司法救济，这比完善政府的反劳动机构更为重要。
市场经济的灵魂是什么？是“竞争”。没有竞争的经济不是市场经济。市场经济本身并不具备维护公平竞争的机制。恰恰相反，企业为了减少竞争压力和逃避竞争风险，总是千方百计地谋求垄断地位。
发达市场经济国家的经验表明，防范垄断的最好办法就是建立反垄断法律制度。国人曾经将计划经济推崇为最好的经济制度，不允许企业间开展竞争，因而也不存在反垄断的需要，无论是反垄断还是反垄断立法，都与中国人无关。
我国的市场经济体制已经有十几年，然而市场经济必须的“经济宪法”——反垄断法却千呼万唤不出来，有人因此称中国经济处于“无宪”状态。
反垄断法之所以引起如此大的争论，除了市场经济尚未成熟、社会转型与制度转型速度缓慢外，另一个重要原因是，许多市场经济成熟的国家，其反垄断法是在一系列丰富成熟的竞争政策的基础上制定的，而中国却是一个颠倒的过程，没有成熟的竞争政策，反过来先制定反垄断法，这使得立法时的争议非常多。
是否反行政垄断？如何反行政垄断？始终是我国反垄断法的最大争议点。这里的争议并不仅仅是立法问题，还涉及到中国改革走向等许多深层次的问题。
政府部门滥用行政权力限制竞争的现象，就是中国经济时候中积弊已久的行政垄断。在当今中国，行政垄断的一个重要表现形式是行业垄断。在某些行业，由于一些政府部门或者行业监管机构不公平地偏袒某些企业，导致这些企业在生产、销售或者原材料采购上处于人为的垄断地位。其结果就是，垄断企业利用其市场地位，随意损害消费者和相关企业的利益，使整个社会付出过高的代价。那些得到庇护的企业，其实质就是“权力经商”。
行政垄断模糊了政府与市场的边界，弱化了政府公共服务的职能，与市场经济秩序所要求的可预期性、信用性与规范性背道而驰。
更令普通老百姓痛恨的是，行政垄断还是滋生腐败的温床。所谓“跑部钱进”，在很大程度上就是跑审批、跑优惠、跑特权、跑垄断。行政垄断所诱发的权力寻租现象，已经成为中国当前最严重的腐败形式。在目前中国，行政垄断比经济垄断更加严重，对竞争的危害更大。
近段时期以来，“特殊利益集团”成了社会热议的焦点话题。舆论普遍认为，“特殊利益集团”以“利益”为中心，利用所掌控的“特殊”权力，侵占公共资源、损害市场秩序、破坏公平正义、毒化社会风气，是误国害民、破坏社会和谐的元凶，必须坚决抑制和防范。这种社会共识令人欣喜，但从已经发布的诸多观点看，各方人士似乎只是将“特殊利益集团”局限于电力、交通、电信、能源等垄断行业，认为垄断行业长期占据公共资源并独占利润，享受高收入、高福利，最容易演变成“特殊利益集团”，将社会共享成果异化成部门利益乃至个人私利。
的确，垄断行业应当归入“特殊利益集团”，清算其畸形膨胀的“特殊利益”也理所应当。但是，“特殊利益集团”并不仅仅局限于垄断行业，还包括因官员腐败、公权滥用等形成的其它类型的“特殊利益集团”，而且其危险性与经济类垄断行业相比，有过之而无不及。
首先是围绕腐败官员所形成的“特殊利益集团”。在许多腐败案件中，执掌大权的腐败官员往往盘踞于金字塔的顶端，在其下方则聚拢着不法企业主、严重违纪违法的下属、谋取不正当利益的亲属等等，他们实际上已结成了利益共同体，利用手中掌握的权力、资本等“特殊”资源，疯狂地攫取着“特殊利益”。在他们的把持下，官场、市场、法场甚至情场，都背离了起码的正义规则和公平底线，成了“特殊利益集团”的重灾区。
其次是滥用公权所造就的“特殊利益集团”。一些手握执法大权的行政部门，热衷于行使许可权、检查权、收费权、罚款权等等，并非出于执法所需，而是基于与“执法”相捆绑的部门利益和个人利益，为了给本部门聚敛财富、完成创收指标，一些执法部门和执法者不惜滥用公器，不该罚的要罚，该少罚的要多罚。在现实生活中，行政部门的权力越大，其办公楼、领导用车往往越气派，工作人员的住房、奖金等福利待遇也越牛气。这些，正是滥用公权的“特殊利益集团”的典型特征。
再有就是公共服务部门所生成的“特殊利益集团”。前段时间，一些人质疑改革的成败，其理由是：改革改得老百姓上不起学、看不起病、住不起房。这些问题当然存在，但这并不是改革本身的错，造成这些现象的真正原因是，改革所产生的收益和成果，很大一部分都被教育、医疗等公共服务部门内部“瓜分”了，而广大社会群体并没有得到公平的分享。
与上述三类“特殊利益集团”相比，垄断行业只是疥癣之疾。垄断行业再牛气，说到底还是托了国家产业政策的福，政策照顾使垄断行业多年得享“特殊利益”。问题既然由政策引起，也可以通过放松经济管制等策略予以改变。只要时机适宜、政策调整得当，垄断行业形成的“特殊利益集团”很容易被釜底抽薪。相比之下，因官员腐败、公权滥用等形成的“特殊利益集团”，往往尾大不掉、权倾一方，它们与体制共生、与非法资本甚至黑恶势力结盟，要撼动此类“特殊利益集团”决非易事，必须通过大刀阔斧的政治、经济、社会体制改革方能大功告成。总而言之，要全面抑制“特殊利益集团”，真正实现公平正义、社会和谐的目标，不仅要向行业垄断开刀，更要勇敢地向权力垄断开刀！
22。6 关于垄断行业的福利腐败
所谓福利腐败，是指一些垄断行业将自己掌握的行业资源无偿地或者廉价地向本行业的职工和家属提供，在“福利”名义下形成的行业腐败现象。
垄断行业灰色“福利腐败”横行已经是普遍存在且根深蒂固的现象，在医院、电力、电信、公交、铁路、民航、有线电视等垄断性行业内由来已久，人民群众意见很大却无可奈何。在非义务教育阶段，很多学校都有这样的“行规”：本校教职工的子女如果在本校读书，都在录取分数上享受低分录取的照顾，而且不用交高昂的择校费，这种福利甚至延伸到了大学阶段。另外�
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