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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第110部分
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首先，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决一切问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成了信访群众的直接对立面。
其次，从理论上说，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段，并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的，其中各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是主要原因。
在一定程度上，由于具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，信访制度作为一种民情上达、伸冤维权的特殊管道，对社会起着安全阀，对老百姓起着安慰剂的作用。但是必须看到，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
现行的信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。虽然确定了“分级负责，归口管理”的基本原则，可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，造成各部门均可以以各种理由相互推委；而处理问题又要看领导的脸色行事，靠上级批示。各到还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因为工作不到位、责任不落实，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或者到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任。这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定作用，也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击，甚至政治迫害。少数地方政府对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果，其中之一，就是使信访成为了有效的社会总动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加；第二个后果是，政治激进主义在信访者中产生，并获得迅速繁殖的社会土壤。
中国的信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，必须进行彻底而系统的改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识这一改革的重要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性；其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤消各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作；三是，也是最重要的，要切实保护信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决惩处。
在信访问题上，有四种有害的观点：
一是所谓的“刁民论”，上访的人就是刁民。其实真正的刁民是不上访的，他们会作出种种与法律对抗的坏事。
二是所谓的“破坏形象论”。其实更实质的是影响了领导个人形象乃至自己的升迁而已。
三是堵导倒置。一味地只是不让和阻止上访，而不去认真地抓问题的解决；矛盾的存在和积累在前，而群众的上访在后，怎么可以只“堵”而不查其“源”并“导”之呢？
四是少数领导干部有句口头禅：“你告，告到天上还要到我这里来。”，这实际上是打击报复的预告和警告。
中国的法律，有时硬，有时软。没有中央领导的批示就软，有批示的时候就硬；出下事情的时候就软，出大事情的时候就硬；不集中行动的时候就软，搞集中行动的时候就硬；涉及执法部门和政府官员的时候就软，涉及普通百姓的时候就硬；当事人不强硬的时候就硬，当事人强硬的时候就软。
在中国，很多有权处理案件的部门不论是公安、法院、检察院，还是纪委、监察以及信访部门，有一种最常见的传统做法，就是层层批转案件。于是人们常常看到这样的情况：举报某个单位或者某个官员的举报信，经过层层批转，最后批转到了这个地位的领导或者官员那里，要他们“严肃查处”。甚至到了被举报人手里，其结果可想而知。这种批转的方式本身就有问题，因为举报的问题会涉及到关系网中的不少人，他们一损俱损，一荣俱荣，官官相护。把举报信批转到他们势力盘根错节的地方，无异于给他们通风报信；指望那里“严肃查处”是不可能的，他们或者掩盖罪行，或者订立攻守同盟，或者销毁罪证，使以后的惩处困难重重。有大量的事实说明这种层层批转举报信的弊端和危害，不但无益于案件的查处，而且将举报人暴露在贪污官员的面前，他们很可能对举报者打击报复，这就极大地伤害了举报人的权益和积极性；一些人明知内情也不敢举报，就是怕举报信最后被批转到被举报者手中。
信访制度是中国行政制度的一大特色。但是，这个制度再好，也不能完全代替完善的法律制度。在一个提倡法治的现代社会，还是应该首先提倡用法律去解决问题。因为信访结果的好坏，往往取决于你能不能遇到一位“清官”，取决于你能不能遇到一位负责任的人。
从广义的角度来说，上访可以泛指一切到国家行政机关讨说法的公民行为。但我们通常所指的上访者很少包括那些受过良好教育，有体面地位的人群。
常言说：官有十条道，九条民不知。当一个缺乏权力资源支持的受害者试图讨回公道的时候，往往遇到的是一张由利益和关系编制起来的网，自己就象撞进网里的昆虫一样，越挣扎就越陷得深，最后摆在他们面前的只有两条路，最普遍的选择是打落门牙往肚里咽；而忍无可忍时，上访就成了唯一的出路。
一个人只要开始上访，就可能走上“越级上访”之路。因为这标志着他不再试图和伤害他的势力讨价还价，而是寄希望于借助外部力量“告倒”这些势力；换句话说，他孤身和当地强势力量站到了对立面，也必然遭到更大的打击。
各地的上访机关强调问题必须由所在单位解决，最可能出现的情况是：一个人被上级领导不公正对待后，上访后被告之，必须先与单位协商；很大上访者文化程度都很低，一不留神就错过了复查时限，就“不得再到上一级部门信访”。在这一规则设计下，上访者一不留神就成了“依法打击”的目标。这种“依法打击”由被举报的具体利益相关部门来执行的时候，常常会变本加厉。
国家级的信访接待单位没有足够的人力和职权，不可能调查上访者的冤情是否属实；在工作流程上，还是会把问题转回当地政府部门处理，所以也有人把信访办称为“信转办”；于是问题又回到了起点。
根据信访部门的统计，上访问题90％得到了解决；而社会学家的统计表明，上访问题得到解决的，连千分之一都不到。
中国的上访呈上升趋势，上访问题积重难返，已经形成三个怪圈：
怪圈一：循环上访。一次次、一层层上访。一次次、一层层批转，例行公事，衙门作风，终点又回到起点。问题始终得不到解决，甚至还因为打击报复等原因造成事态的进一步恶化。重复上访、越级上访和集体上访由此而生。
怪圈二：“幸运上访”。上访、再上访，不断上访，终于幸运地遇到某位高层领导的关注，哪怕是只言片语，雷厉风行下来，甚至钦差大臣出动，一切问题迎刃而解。由此造成越重视上访，上访越严重。而高层领导的干预，虽然在个案上有助于公正，这一方式却是非法的，流风所及，将会导致更多不公正的隐患。凡此种种，又构成一个新的怪圈。
怪圈三：纠缠上访。不排除有少数上访诉求是过分的、无理取闹的，或者是政府职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力，具有偏执倾向不可理喻。而中国有一个不成文的规定，哪个地方发生上访，特别是进京上访，这个地方就被认定为“社会不稳定”，有关官员将会面临严峻的“一票否决”。于是地方当局有时候可能为原则地屈从于上访压力，迁就上访诉求，暂时图个息事宁人。有人发现了这个秘密，加以利用，制造事端，纠缠不休，又构成一个新的怪圈。
这三个怪圈是环环相扣，有怪圈一才有怪圈二，又引起怪圈三。但归根结底，背后隐含的逻辑前提，是一个“青天假设”。
很多上访诉求的矛头指向地方、部门和基层当局的擅权、滥权行为，对此，一个貌似有理的推论是要求进一步加强集权，这恰恰是一种南辕北辙。权力的逻辑决定了上访的逻辑。当权力的合法性更多地来自于“上面”，上访成为别无选择；当权力的合法性更多地来自于“下面”，，下访也会不断多起来。至于擅权、滥权，与其说是分权的结果，不如说是集权的结果，在横向上和纵向上都是如此。
在横向上，权力过于向党委集中，特别是集中于党政一把手。权大于法，特别是党政权力干预司法的问题，严重伤害了司法体制的独立性，也导致司法的腐败、软弱和低效。本来是个解决纠纷的机关，却成了制造纠纷的机关；本该是个消除民怨的机关，却变成了积累民怨的地方。作为社会公正的“最后一道防线”，既然司法裁决的终局性和严肃性不能得到尊重，层层上访的现象就将永无休止。
在纵向上，权力过于向上集中，特别是集中于中央。权力自上而下，问题就会自下而上。因为地方官员的权力来自上级的任命，他首先考虑的是迎上所好，而把人民的诉求置于相对次要的地位，人民只能向上一级反映问题。上级比当地拥有更少的信息和更多的牵累，势必难以正确、及时地做出回应，乃至事态恶化到几乎不可收拾的地步，才能下决心，而这时可能已经失去了最好的处置时机。
如果领导无须对民意负责，那就向“领导的领导”反映，而“领导的领导”也不见得要对民意负责，于是只能寄希望于他是一位“青天”。“领导”的级别越高，“青天”的可能性就越大，于是乎层层上访，越级上访，而地方部门和基层官员哪怕是出于规避风险的考虑，平时也会倾向于无所作为，矛盾上交。
通过上访来解决问题，会损害司法权威。
基层党委和政府的不作为或胡作为，已经把越来越多的农村问题转移到中央。许多农民把向总书记和总理求助当成是最后的希望。实际上，过多矛盾向中央集中，而中央又无力一一解决，会导致中央政治权威流失。而在农民对司法救济、信访渠道都失去信心的时候，中央的政治权威将愈显珍贵，不可轻易流失。信访者在四处投诉而不能真正解决问题后，将导致中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
信访体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央集聚，在客观上造成了中央政治权威的流失。
大家对地方的腐败深恶痛绝，但对中央还抱有无限崇敬和信任，以为地方官员违法乱纪是背着中央的，中央知道了绝对不会容忍，定会为老百姓主持公道。哪里想到，中央所属各部委却安排那些不负责任的官员出面敷衍应付。后来才知道，中央各部委根本没有责成下级严肃查处的威能。
信访制度的存废问题引起了争论。一些人认为应该加强信访部门的权力。信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道，但是，如果上述建议得到实现的话，那将是中国法治进程的一个倒退。现在的问题不是如何修订《信访条例》或者出台《信访法》的问题，也不是如何加强信访制度建设，而是要不要取消信访制度。
历史的经验和教训表明，权力要在公正、法治的框架内运行，不在于建立重床叠架的政府机构，而在于政府主要部门之间的制衡相互，在于国家与地方之间责权明确、相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。
信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政，甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的，本来在法律上来讲，任何级别的行政首长既不能对人大发号施令，也不能对法院指手画脚，但其实不然，几十年来，相对于行政机关、立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。如司法被认为缺乏公平、人大被认为是橡皮图章。这些导致宪法基础上设置的国家机关，整体上缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。
这样，人们就形成了“越往上面官越好”的心态，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，告“御状”往往成为许多上访者的最后希望。
其实，上级心里很明白，自己根本无力应付不断增加的上访，所以要把矛盾解决在基层。而上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难问题，就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。
随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑。一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，就会陷入恶性循环。
道理很简单：如果觉得司法缺乏权威，就要有信访制度，但既然司法都没有信用，在同样的环境下，又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信司法的权威，又如何让老百姓相信呢？
当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体，政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构就可以完满地解决上访问题，只能是徒劳。
就人大而言，不但应该避免在信访制度问题上表现出行政化倾向，而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、与之见面等等，代表直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。
就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，在宪法框架内独立地履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。这不但理顺了各�
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